黑龙江省双鸭山市人民政府


双鸭山市人民政府督办检查工作规则


第一章　总则

　　第一条　为保证市政府各项决策有效落实，按照国务院和省政府加强政务督查工作的有关要求，结合我市实际，制定本规则。

　　第二条　指导思想。按照从严治政，勤政高效，狠抓落实，务求实效的总体要求，加强督促检查，促进市政府系统的高效运转，确保全市重要部署和重点工作的贯彻落实。

　　第三条　工作原则。紧紧围绕全市中心工作，严格按照政府的部署和要求，坚持实事求是、把握重点、超前介入、归口管理、分级负责的原则。

　　第四条 工作要求。督查工作要做到立项明确清晰；督办坚决有力；检查深入细致；反馈及时准确。

　　第二章　工作任务

　　第五条　督查是各级政府及直属单位办公部门的重要职责，是保证党的路线、方针、政策和政府决策落实的重要手段，是政府工作和领导活动的重要组成部分，是提高政府工作透明度，加强同人民群众联系的重要渠道。

　　一、重点工作督查。市政府全年重点工作及利民行动的督办落实；

　　二、会议部署督查。各种重要会议（包括市委全会和市政府全体会、常务会、办公会等专题会议）决议事项、重要讲话、重大部署及领导关注的热点难点问题的督办落实；

　　三、专项工作督查：省、市政府领导批示列入督办事项；新闻媒体、内部刊物和基层组织反映的关系人民群众的热点、难点问题，或带有倾向性、普遍性的问题，经请示领导同意后立项督查；

　　四、开展督查调研：围绕政府中心工作，选择经济社会等各方面的调研课题，深入开展调查研究，形成有重要价值的调研材料，供政府领导决策参考；

　　五、其它需要督查的事项。

　　第三章　工作网络

　　第六条　市政府督办检查室负责全市政务系统督查工作的督促办理与指导协调，是全市政务系统督查工作的最高职能部门。

　　第七条　市政府建立以市政府督办检查室为枢纽，对上与省政府办公厅衔接，横向与市委、市人大、市政协、市纪检委、法检督查机构相联系，对下向县（区）政府和市政府所属部门单位延伸，对内与市政府办公室相关科室互为联动的全市政务督查工作网络。

　　第八条　各县（区）政府设立督查机构，名称统一为县（区）政府督办检查室；各单位设正、副职督查员，正职督查员由本单位行政常务副职兼任，副职督查员由办公室主任或同级别干部兼任，并设专（兼）职督查工作人员1-2名。

　　第九条　上级督查部门有权指导下级督查部门开展相关工作，下级督查部门必须按照要求及时向上级督查部门报告工作开展情况，全力配合上级政府督查室开展督查调研，并完善本地区、本单位相应督查网络。

　　第十条　县（区）政府和各部门必须在办公经费、交通、通讯等方面给予督查工作保障和支持，为报送文件、参加会议、深入基层等方面创造条件。

　　第四章　工作程序

　　第十一条　督查工作按下列程序运行：分解立项→落实承办→督办检查→综合反馈（编发《督查与落实》）→办结归档。

　　一、分解立项。对领导批示和交办事项进行登记，根据批示和交办事项内容提出拟办意见，经市政府办公室主管领导审定后，下发《督查通知》；对市政府重要会议部署的重点工作，由市政府督办检查室分解立项，明确牵头单位、协办单位、责任人和完成时限，提交主管领导审定后，以市政办文形式下发各单位。承办单位对督查要点中的工作安排如果持有异议，应在接到文件或《督查通知》后的3日内，以正式文件形式向市政府督查室提出。

　　二、落实承办。督查任务下达后，各承办单位必须及时办理，负责提出落实方案并组织实施，各协办单位必须积极配合，主动工作，不得推诿扯皮。

　　三、督促检查。督查部门可随时通过电话督查、文电督查、跟踪督查、实地督查、联合督查、协调督查等方式进行督办检查，对超过办结时限且承办部门未说明情况的，应在超过时限当日内催办承办部门，限其2日内上报办理情况；经催办，仍未按要求报送办理进展情况或办理结果的，由承办部门有关负责人说明情况，并视情况予以通报。

　　四、综合反馈。各承办部门在反馈情况时，要力求做到快速、准确、精炼、规范，经主要领导审定，涉及重大问题的办理以正式的政府（或部门）上行文件报送，一般问题以《督查专报》为载体形式报送，同时附报电子版。市政府重点工作、利民行动、市委和市政府全体会议有关工作承办落实情况每月28日上报；市政府常务会、市长办公会的有关工作承办落实情况在《会议纪要》印发后的30个工作日内上报；省、市政府领导批办件、临时交办事项及新闻媒体反映的急难问题等有关事项承办落实情况在市政府督办检查室（下发督办件或电话通知）规定的期限内按时上报。

　　五、办结归档。政务督查事项办结后，在立项登记册中予以注明，并将具有保存价值的督查工作材料，按照归档要求进行整理存档。

　　第五章　工作职权

　　第十二条　政府督查部门代表本级政府开展督查工作，直接对本级政府负责，按照省政府有关规定，赋予督办检查机构现场督查权、沟通协调权、批评通报权、工作专报权。

　　（一）现场督查权。督查人员可持《黑龙江省政府督查证》深入机关、企事业单位、农村、娱乐场所和突发事件现场进行督查。

　　（二）沟通协调权。在办理督查事项中，对部门之间推诿、掣肘而出现的问题有权进行沟通，协调解决督查过程中出现的“中梗阻”问题。对列入政府督查的事项，有权要求承办或协办单位报告工作任务的完成情况。

　　（三）批评通报权。对敷衍塞责、久督不办、影响落实等问题，可依情况予以通报批评，通报情况抄报市委及相关部门；对在督查工作中顶着不办、久拖不决和涉及违法违纪问题的单位，有权建议有关领导和有关部门对主要责任人进行相应处罚。

　　（四）工作专报权。对本级领导直接批（交）办的重大事项，可向领导直接报告工作进展情况。

　　第六章　工作制度

　　第十三条　逐级负责制度。市政府督查室所承担督查事项，从立项检查到综合反馈对市政府全面负责；各县（区）督查室与各部门督查员向市政府督查室和本部门负责。县（区）政府和市政府工作部门行政主要领导是落实承办事项的第一责任人。

　　第十四条　责任追究制度。县（区）政府和市政府工作部门主要领导应当对交办事项的落实情况认真把关，必须做到实事求是；对敷衍塞责、弄虚作假的单位给予通报批评，情节严重的，追究承办部门主要领导和相关责任人责任。

　　第十五条　工作协调制度。涉及两个以上部门办理的督查事项，由牵头单位负责做好协调工作，召集协办单位研究具体落实措施。各相关单位要以大局为重，局部利益、部门利益必须无条件服从全局利益，不得以各种借口延误工作。

　　第十六条　报告请示制度。各承办单位在办理过程中遇有自身难以解决的疑难问题或需作出临时性重要决定，须及时向市政府主要领导或市政府督办检查室进行报告或请示；各级督查部门要及时向主管领导报告督查工作的开展情况。

　　第十七条　督查调研制度。根据工作任务落实进展情况，开展督查调研，对重要督查调研，可组织有关部门联合进行；及时向上级报告成功经验和存在问题，并有针对性地提出意见和建议。

　　第七章　工作考核

　　第十八条　成立市政务督查工作考核领导小组，领导小组组长由市委常委、常务副市长担任，副组长由市政府秘书长和市政府办公室主任担任。考核领导小组办公室设在市政府督办检查室，具体负责政务督查工作考核。

　　第十九条　制订《双鸭山市政务系统督查工作考核实施办法》，对督办事项的落实情况进行严格考核评比，采取日常考核与年终总评的方式，评出市督查工作先进单位和先进个人予以表彰。

　　第二十条　市政务系统督办检查工作考核结果纳入全市目标考核管理体系，抄送市目标考评办公室、市绩效考核办公室，为各县区及各部门综合考核提供参考，并作为评优奖励的重要依据。

　　第八章　附则

　　第二十一条　本规则由市政府办公室负责解释和修订。

　　第二十二条　本规则自发布之日起施行。



索债型拘禁行为的定位及思考

史舒


一、简要案情
甲因赌博欠下乙47000元的赌债，乙多次向甲催讨未果。乙为讨回赌债，定下了采取暴力将甲劫走、以甲的生命健康威胁恐吓甲及其家属并向甲及其家属索取50000元的犯罪计划。之后，乙在将甲劫走并予以拘禁而未向甲及其家属恐吓、索要财物时，被公安机关抓获。归案后，乙如实供述其犯罪计划。
二、分歧意见
对于本案的定性，主要有以下两种意见：
第一种意见认为应当定非法拘禁罪。因为最高人民法院《关于对为索取法律不予保护的债务非法拘禁他人行为如何定罪问题的解释》中规定：行为人为索取高利贷、赌债等法律不予保护的债务，非法扣押、拘禁他人的，以非法拘禁罪定罪处罚。本案中，乙为索取赌债而拘禁甲，其行为符合非法拘禁罪的犯罪构成，应以非法拘禁罪定罪量刑。
第二种意见认为乙的行为已构成绑架罪（既遂）。理由：①乙并非仅仅想索要47000元的赌债，而是索要50000元，明显超出赌债范围，其主观上还有勒索3000元的目的，所以乙由索债为目的转化为勒索目的，这种犯罪目的的转化已经为一般的非法拘禁罪所无法涵盖，而且乙一个绑架行为触犯了非法拘禁罪和绑架罪两个罪名。对此不能以非法拘禁罪定罪，而是属于想像竞合犯，应以绑架罪论处。②新刑法关于绑架罪主观方面的特别规定（即以勒索财物为目的），使绑架罪成为典型的目的犯。在刑法理论上，目的犯是指具有一定目的，为其特别构成要件的犯罪。目的犯中包含两种目的，即一般犯罪目的与特定犯罪目的。一般犯罪目的是指直接故意犯罪人实施犯罪行为希望达到的结果，特定犯罪目的是超过故意内容所能包含的范围，独立于故意内容之外的目的。在绑架罪的主观方面，一般犯罪目的与客观上单一的绑架行为相对应，是指以绑架他人为目的；特定犯罪目的依照刑法的规定，必须以勒索财物为目的。由于勒索财物是特定犯罪目的，故现实的勒索行为并不是成立本罪的必要条件；绑架他人才是本罪必不可少的行为。因此，乙实施了绑架行为，已对甲的人身自由构成了实质性侵害的情况下，则不论乙是否实施了勒索钱财的行为，也不论勒索的财物是否到手，均应视为绑架罪既遂。
二、关于索债型拘禁犯罪与勒索型绑架犯罪之区别的一般观点
从上述的分歧意见，我们可以看出本案的关键在于对索债型拘禁犯罪和勒索型绑架犯罪区分标准的认定。
根据我国刑法第239条的规定，绑架罪大致可分为三种类型：其一是以勒索财物为目的绑架他人的绑架行为（以下简称勒索型绑架犯罪）；其二是绑架他人作为人质的绑架行为；其三是以勒索财物为目的而偷盗婴儿的绑架行为。而刑法第238条第三款又规定，为索取债务非法扣押、拘禁他人的，应定为非法拘禁罪（以下简称索债型拘禁犯罪）。在勒索型绑架犯罪与索债型拘禁犯罪中，行为人在主观上均有索要财物的故意，客观上又均实施了扣押、拘禁他人的行为。
一般认为，这两种犯罪的区别除了犯罪目的、犯罪动机、犯罪人与被害人关系、侵犯的客体不同外，其最本质性的区别在于：索债型拘禁犯罪的构成以债务的存在为前提，而勒索型绑架犯罪的构成则不以债务的存在为前提。从这个标准出发，得出了以下三个基本结论：
1、行为人索取的财物数额与债权数额相当的，应定为非法拘禁罪；
2、在行为人索取超过债权数额的“债务”的情况下，应具体分析行为人索取的数额与债权数额之间的差价，分别不同情况以绑架罪或非法拘禁罪定罪量刑。由于在一些案件中，往往难以确定债权数额，因此要确定超出债权数额较大的“度”。若索取的“债务”超出债权数额较大，应以绑架罪论处，反之，则以非法拘禁罪论处。在此，甚至有人认为，应以2000元为“度”，即以是否超过债权数额2000元作为认定是绑架还是非法拘禁的标准。
3、按照民事法律中“谁主张谁举证”的原则，当债权人主张债权而无法举证，则从民法角度来看，其债权债务关系是不存在的。因此，若行为人索取的债务无法查清，则应认定行为人主观上具有“索取他人财物的目的”，以绑架罪论处。
三、由本案而引发的司法困惑
本案引发的司法困惑主要有三：
困惑之一：若认定乙构成绑架罪（既遂），乙将被判处至少十年以上的有期徒刑；而若认定乙构成非法拘禁罪，则乙顶多只会被判处三年有期徒刑。对于乙的行为如何定性，在刑罚上将会出现至少七年有期徒刑的差距。这不能不令人为之乍舌。这样的决择，对于任何一个法官来说，都将是一次严竣的考验。
困惑之二：以行为人索要的是不是债务（包括合法债务和非法债务）来作为区分索债型拘禁犯罪和勒索型绑架犯罪的标准，是否具有合理性？依照这样的标准，假设本案中的乙仅为讨回47000元的赌债而并非想索取50000元的话，那么对乙应定非法拘禁罪无疑。3000元心理意图之差决定其七年的人身自由，是否合理？
困惑之三：若以行为人索要的是不是债务作为区分索债型拘禁犯罪与勒索型绑架犯罪的标准，则在定性时首先必须弄清的是债务的数额。在证据确凿的情况下，合法债权人完全可以通过正常的诉讼程序来实现其债权，而用不着以身试法、采取犯罪的手段来实现其债权。其次，在民事案件中，按照谁主张谁举证的原则，合法债权人在无法提供证据证明其债权及确切数额的情况下，仍然要承担败诉的结果。而在这种情况下，若合法债权人为索回其债务而采取劫走债务人并予以拘禁的手段来收回其债权，在案发后，应当由谁负合法债权的举证责任？是公诉人、被告人、还是被害人呢？若不能证明合法债权的存在，又应当如何处理？再次，高利贷、赌债等法律不予保护的债务的产生往往是秘密进行的，要证明该债务的存在和认定其数额是十分困难的。若此，在这类的刑事案件的审理过程中，要花相当的精力来举证证明债权的存在及确切数额，且在债权无法查清的情况下，是否推定债权不存在，而使被告人承担极为不利的后果呢？
我们看到，从现行法律出发，以“债务”为标准来区分索债型拘禁犯罪与勒索型绑架犯罪这两种犯罪不论是在理论上还是在司法实践上都将陷入十分尴尬的境地。以“债务”为标准来区分必然带来的后果是：刑事法官们在审查这类刑事案件时，首当其冲的是要对民事纠纷进行审理。如此，一个以“谁主张谁举证”民事法律原则带来的对民事实体权利的认定将对刑事案件的定性产生实质性的影响。例如，在事实上存在债权、而行为人根本不能证明债权存在的情况下，若行为人主观上为索债而实施拘禁他人行为借以威胁其家属，将以构成绑架罪而被判处至少十年的有期徒刑；而一旦能够证明债权的存在，则仅为至多三年的有期徒刑。由于民事“举证不能”而导致刑事案件在定罪量刑上出现极大的差异，不仅可笑，简直近乎谎唐。
四、为索债而扣押、拘禁他人行为的本质
经过仔细分析，我们发现，为索债而押押、拘禁他人行为是认定为索债型拘禁犯罪还是勒索型绑架犯罪，最大的不同在于法律后果上的显著差异。非法拘禁罪和绑架罪在法定刑上具有相当大的差距，这也是理论界和司法实践部门孜孜以求、费尽心机地硬要将索债型拘禁犯罪和勒索型绑架犯罪分出个“你死我活”的根本原因。从刑法的规定来看，非法拘禁罪是“处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的，从重处罚。”“致人重伤的，处3年以上10年以下有期徒刑；致人死亡的，处10年以上有期徒刑”；而绑架罪则“处10年以上有期徒刑或者无期徒 刑，并处罚金或者没收财产；致使被绑架人死亡或者杀害被绑架人的，处死刑，并处没收财产。”差距是显而易见。
笔者认为，其实从行为上来看，为索债而扣押、拘禁他人的行为在本质上是一种绑架行为。首先，不论行为人索取的是根本不存在的债务、明显超过债务范围的财物还是合法债务，其在主观上都属于以非法占有为目的，都具有勒索的性质。若是索取根本不存在的债务或明显超过债务范围的财物，其主观上的非法占有目的自不在话下。若是合法债务，在一个法治的社会中，行为人完全可以通过正常的诉讼程序来实现其债权，行为人舍弃合法途径而采取犯罪的手段就足以证明其非法占有的目的性。其次，将他人扣押或者拘禁借以威胁其家属等人以取得所谓的“债务”，应当说，在犯罪构成上，索取债务只是犯罪的动机，而非法取得财物才是犯罪目的。
五、法条设置的理性思考
从上面的分析我们可以看出，法律的规定存着严重的缺陷。事实上，完全没有必要区分索债型拘禁犯罪和勒索型绑架犯罪，因为这两种犯罪所指向的行为在实质上都属于绑架行为。以“债务”为标准来区分同一本质的行为、把犯罪动机与犯罪目的相混淆，从而使同一本质的行为在刑法上的定性上得出截然不同的判断，显然是以罪刑相适应原则相违背的。
我国新刑法错误条文设置，从而导致将索债型拘禁犯罪归入非法拘禁罪的范畴，不但引发了一场无谓的论战，而且还造成司法机关在具体的实务操作中左右为难的困境。法律的真实生命应当而且永远存续于实际的司法运行之中。法条没置的科学性与否，刑罚设置是否合理都需要通过司法实践的检验，可以说，司法结果是衡量立法科学性、保障立法权威性、体现立法公正性的根本尺度。为了使法律的规定更具合理性与操作性，对其进行合理的重构势在必然。
笔者认为，根据罪刑相适应原则 ，合理的条文设置原则上应该是：①删除刑法第238条第三款的规定（即“为索取债务非法扣押、拘禁他人的，依照前两款的规定处罚”）；②在刑法第239条关于绑架罪的处罚中，规定一个“情节较轻时”处罚原则，以此来容纳诸如为索债而实施绑架等“事出有因”的情况。这样既能有效地解决实践中那些避重就轻的现象，充分发挥刑法惩治之功能，同时，又能彻底摆脱理论上和司法实务上的尴尬境地。具体来说，这种设置方式至少有如下三个方面的优点：
第一，不会出现由于定性引起的巨大刑罚差距，这样就避免了出于道德或法律理念而产生的避重就轻或轻罪重判的现象。
第二，避免了刑事案件审理以民事纠纷的处理结果为前提的尴尬局面，使法律条文更具有可操作性。
第三，这种设置方式符合世界各国刑法对绑架犯罪规定的主流方向。纵观世界各国刑法对绑架犯罪的规定，都无一例外地将索债型拘禁犯罪划入绑架犯罪情节较轻的情况中。如《德国刑法典》第239条就规定：“行为人拐走某人或者逮住某人目的在于利用被害人对其健康的担心或者第三者对被害人健康的担心进行索取财物的，处不低于五年的自由刑。在较轻的严重情形（如索取债务等）中处不低于一年的自由刑。”
六、结论
就现代法治而言，按照犯罪行为对社会的危害程度来配置法定刑是一个基本要求。对某种（些）重罪配置轻刑或对某种（些）轻罪适用重刑，或者相似性质的犯罪配以不同刑罚，罪与罚不相当，不仅将极大的冲击罪刑相适应原则，同时影响法制的统一与权威。引起刑法学界对于索债型拘禁犯罪和勒索型绑架犯罪认定标准之争的根源，在于刑法条文本身的缺陷所致。我们认为，把索债型拘禁犯罪划入绑架罪的范畴，同时设置绑架罪中情节较轻时的处罚原则才能真正体现罪刑相适应原则。这样的设置，既能有效地解决实践中那些避重就轻或轻罪重判的现象，正确发挥刑法惩治之功能，同时，又能彻底摆脱理论上和司法实务上的尴尬境地。