司法解释中对举证规则规范分析

李俊杰


　　从我国法律对举证责任倒置的规定看，民法通则曾经在“民事责任”一章中通过规定特殊的侵权行为责任对举证责任倒置问题做了较为详细的规定。此后，最高人民法院于1992年7月通过的《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第七十四条规定，以下案件可以实行证明责任的倒置：1、因产品制造方法发明专利引起的专利侵权诉讼；2、高度危险作业致人损害的侵权诉讼；3、因环境污染引起的损害赔偿诉讼；4、建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落致人损害的侵权诉讼；5、饲养的动物致人损害的侵权诉讼；6、有关法律规定由被告承担举证责任的。2001年12月6日最高人民法院制订了《关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称“规则”），为了进一步完善举证责任倒置的制度，“规则”第四条具体列举了八种举证责任倒置的情况，“规则”第五条、第六条进一步对合同纠纷和劳动争议中的倒置问题作出了规定。“规则”的上述规定，较之于以前关于举证责任倒置的规定有几点变化：第一，扩大了举证责任倒置的范围，不仅将原来实体法已经规定的倒置情形在该条中进一步作出了规定，而且还增加了因为医疗行为引起的侵权诉讼的倒置情形、有关合同纠纷中的举证责任倒置问题、劳动争议中的举证责任倒置问题等。第二，对一些特殊侵权责任中的倒置内容更加细化，并作出了界定，明确了在实行举证责任倒置的情况下，反对的一方即倒置承受者一方所应当反证证明的内容，这比以前关于举证责任倒置的规定更具有操作性。“规则”总结了目前现有各级各地人民法院的证据规则的经验，弥补了现行民事诉讼法有关证据制度的缺陷。“规则”作为我国民事证据法制度的主要渊源，其颁布对于保障司法公正、提高司法效率、抢劫司法改革具有重要意义。该“规则”也是完善我国有关证据方面的民事实体法和程序法的重要规则。但对“规则”中所确立的有关举证责任倒置规则，有如下问题值得进一步讨论：
　　第一，关于一些特殊侵权责任的举证责任倒置问题，与实体法不一致。从实体法来看，实行举证责任倒置的主要是一些特殊侵权行为，即实行严格责任的侵权行为。倒置的目的是加重行为人的责任，限定过错责任的适用范围，从而使受害人获利更多的补救机会与可能。严格责任之所以是严格的，主要是因为法律上对行为人提出抗辩的事由进行了严格限定，从而使其难以被免除责任。一般来说，举证责任倒置应当由实体法加以规定，且主要应当限定在特殊侵权的范畴。但“规则”并没有将举证责任倒置完全限定在特殊侵权。例如，关于共同危险等并不属于特殊侵权的范畴，在立法政策上考虑不应加重行为人的责任，因此从证据法的角度来看是否应当适用举证责任倒置，值得研究。
　　第二，如何确定举证责任倒置的内容，值得探讨。
　　如前所述，举证责任倒置是为了加重行为人的责任，对行为作出抗辩的事由，实体法上应当作出严格限定，即反对一方证明的事实是由实体法加以明确限定的，实体法设置举证责任倒置制度，根本的原因在于在某种特殊的侵权行为发生以后保护受害人的利益。但“规则”中有关倒置的内容的规定，仍有待于进一步的研究。例如，关于共同危险行为，“规则”第四条第七款规定“因共同危险行为人致人损害的侵权诉讼，由实施危险行为的人就其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。”这是值得商榷的。因共同危险行为致人损害的侵权诉讼，实施危险行为的人不能仅仅就其行为与损害结果之间不存在因果关系就可以被免除责任，而必须要证明谁是真正的行为人。因为一方面，如果行为人都证明自己的行为与损害结果之间不存在因果关系就可以被免除责任，就没有人对其共同危险行为赞成的损害后果负责，而只能由无辜的受害人承担损害后果，这对受害人来说是极不公平的；另一方面，共同危险行为人毕竟实施了共同危险行为，此种危险行为的实施使他人置于一种极有可能遭受损害的危险之中，这表明共同危险行为人是有过错的，如果共不能证明谁是真正的行为人，就应当共同对危险行为赞成的后果负责。这一观点也为许多国家的判例和学说所采纳。
　　关于建筑物倒塌致人损害的责任，民法通则第一百二十六条规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”“规则”第四条第四款照搬了上述规定，这本身并没有什么不妥之处，但问题在于，民法通则第一百二十六条作为严格责任的规定是不恰当的。因为过错的范围非常广泛，在建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，其所有人或者管理人只要能够证明自己的，其所有人或者管理人只要能够证明自己没有过错，就可以被免除责任，这显然不利于保护受害人的利益。所以，对抗辩事由，也就是举证责任倒置的内容要作进一步的限定。一般来说，中有在因不可抗力或者受害人自身的原因或第三人的原因造成损害时，所有人或管理人才能够被免除责任。例如，大风将墙吹倒致人损害，所有人或管理人虽然没有过错，但还要承担责任。因为大风将墙吹倒是意外事件，不是不可抗力，不能因此而使所有人或管理人被免除责任。
　　第三，关于医疗纠纷。“规则”第四条第八款规定：“因医疗行为引起的侵权诉讼，由医疗机构就医疗行为成损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。有关法律对侵权诉讼的举证责任有特殊规定的，从其规定。”我认为，该条规定将因果关系和过错完全倒置给医疗机构，这对于保护患者的利益是十分有利的，从这个意义上说，该“规则”对保护公民的合法权益具有积极的意义。但该条规定将因果关系倒置给医院，容易给人产生一种误解，似乎原告就因果关系的问题都不必要举证，而应当由被告反证证明因果关系不存在。事实上，在医疗纠纷案件中，原告到法院起诉，至少必须要证明损害行为与后果存在事实因果关系，也就是说，被告的行为对原告的损害具有原因力。一方面，原告必须证明其遭受了损害；另一方面该损害是被告行为引起。这一点是不能倒置的，否则，作为诉讼主体之被告资格如何确定？例如，在医疗事故中，原告首先要证明损害是在作为被告的医院中产生的，是在医疗过程中发生的。至于医院是否具有过错，则应由医院举证证明。当然，这种因果关系不一定是直接的因果关系，可能只是一种间接的因果关系，比较遥远，但约不是说，因果关系不需要证明。“规则”第四条第八款规定容易使人产生误解。该“规则”颁布布以后，在医疗服务系统引起了很大反响，社会各界众说纷纭，也与这种容易导致误解的解释不无关系（参见“众说纷纭医患诉讼新规”，载《京华时报》2002年4月4日A12版）。
第四，“规则”第四条第六款规定：“因缺陷产品致人损害的侵权诉讼，由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任。”此处仅仅只是规定了对产品责任诉讼应当由生产者负举证责任，但事实上，产品责任不限于生产者的责任。根据民法通则第一百二十二条的规定，在产品因存在着缺陷而造成他人财产或人身损害的，产品的销售者也应当承担侵权责任。受害人既可以要求生产者也可以要求销售者承担产品责任，当然，也可以要求其二者共同承担责任。但在受害人选择销售者承担侵权责任时，如何确定举证责任的分配呢？按照上述规定，其本意是对于销售者不实行举证责任倒置。这显然是不恰当的，因为销售者的责任和生产者的责任并没有本质区别。
　　第五，关于合同纠纷中的举证问题。“规则”第五条规定：“在合同纠纷案件中，主张合同关系成立并生效的一方当事人对合同订立和生效的事实承担举证责任；主张合同关系变更、解除、终止、撤销的一方当事人对引起合同关系变动的事实承担举证责任。对合同是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。”这一观点实际上是受到了罗森贝克规范说的影响。罗森贝克认为，应当区分权利发生的规范和权利妨害的规范，对权利发生，应当由原告举证；对权利妨害，由被告举证。对罗森贝克的这一理论的采纳，便形成了上述解释。这一解释有一定的道理，但是不完全。一方面关于主张合同关系成立并生效的一方当事人对合同订立和生效的事实承担举证责任；主张合同关系变更、解除、终止、撤销的一方当事人对引起合同关系变动的事实承担举证责任。这实际上就是一个“谁主张谁举证”的问题，这种规定从效果上看并没有太大的现实意义。另一方面，“对合同是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。”我认为这一规定是值得商榷的。因为我国的合同责任并非单一的严格责任，在合同法中尽管总则规定了严格责任，可是岔中却有大量的条款规定了过错责任，这就决定了对不履行合同的责任很难完全实行举证责任倒置。尤其需要指出的是，在对合同履行发生争议的情况下，原告首先要证明自己已经履行了合同，然后，再证明被告是否违反了履行义务。因为合同关系大多是双务合同，需要双方同时或异时作出履行，有履行义务的一方不履行未必就构成违约，关键在于其是否有相应的抗辩权。如果一方连自己是否履行了合同都无法证明，如何能够要求对方作出履行？因此，不能简单地说，对合同是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。还应当看到，在某些特殊的情况下，如果合同规定的是不作为的义务，也不好说是应当由未履行义务的一方来承担举证责任。此时，原告本身就应当负有证明对方违反不作为义务的举证责任。
河北省唐山市人民政府


唐山市人民政府关于印发《唐山市人民政府工作规则》的通知
唐政发（2003）10号

各县（市）、区人民政府，芦台、汉沽农场，市政府各部门，市直各单位：
《唐山市人民政府工作规则》已于4月29日经市政府第一次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照执行。

唐山市人民政府

二00三年五月八日

唐山市人民政府工作规则

总　则

一、为使市政府各项工作法制化、规范化、制度化，进一步提高行政效能，根据《中华人民共和国宪法》、《中国人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》、《河北省人民政府工作规则》和市政府工作需要，制定本规则。
二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻执行党的路线、方针、政策，贯彻执行党中央、国务院，省委、省政府以及市委的决定，贯彻执行市人民代表大会及其常务委员会的决议，充分发挥市政府各部门和各县（市）区人民政府的作用，确保政令畅通。坚持实行科学民主决策，坚持依法行政，接受人民监督，建设行为规范、运转协调、公正通明、廉洁高效的政府。
三、市政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新，忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。
四、各部门要认真履行法律法规赋予的行政职权，各司其职，各负其责，在各自职权范围内独立负责地做好工作，切实贯彻落实市政府的各项工作部署。

组成人员职责

五、市政府组成人员包括：市长，副市长，秘书长，政府序列的各委员会（办公室）主任、各局局长。
六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长协助市长工作。
七、市长召集和主持市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大问题，必须经市政府全体会议或者市政府常务会议讨论决定。
八、副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托，负责其他方面的工作或者专项任务，并可代表市政府进行外事方面的活动。
九、秘书长在市长领导下，负责市政府机关的日常工作。
十、市长外出期间，受市长委托，负责常务工作的副市长主持市政府工作。
十一、各委员会（办公室）主任、各局局长负责本部门的工作。审计局在市长领导下，依据法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

科学民主决策

十二、市政府及各部门要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，完善重大决策的规则和程序，推进决策科学化、民主化。
十三、国民经济和社会发展计划（草案）、财政预算（草案）、改革开放的政策措施、社会管理事务、法规议案和政府规章、城市规划和重大建设项目、政府借贷等重大决策，由市政府全体会议或市政府常务会议研究决定。
十四、各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，要对其合法性、必要性、可行性进行论证；涉及相关部门的，应充分协商；涉及县（市）区的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，应当通过适当形式听取人民群众的意见和建议。
十五、市政府在作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。
十六 、各部门和各县（市）、区人民政府必须坚决贯彻落实市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况，并加强督促检查。

依法行政要求

十七、依法行政是实施依法治国、建设社会主义政治文明的重要内容和必然要求。依法行政的核心是规范行政权力。市政府及各部门要严格依照法定权限、程序行使行政权，强化政府责任，不断提高依法行政的能力和水平。
十八、市政府要充根据全市经济社会发展和改革开放的需要，编制地方立法规（计）划，适时向市人大常委会提交地方性法规议案，制定政府规章，规定行政措施。坚持立、改、废并举原则，及时清理不相适应的规章、规范性文件和其他政策措施。
十九、各部门制定的规范性文件，必须符合法律、法规、规章和国家的方针政策。涉及两个以上部门职权范围的事项，应由市政府制定规章或由有关部门联合制定规范性文件。各部门制定的规范性文件要于下发后30日内报市政府备案。市政府规章以及各部门制定的规范性文件，应当公开发布，保证社会周知。
二十、提请市政府全体会议或常务会议讨论的地方性法规草案和规章草案由市政府法制机构审查或组织起草，市政府规章的解释工作由市政府法制机构承办。
二十一、严格实行行政执法责任制和行政执法过错追究制，理顺行政执法体制，提高执法人员素质，切实做到依法办事、严格执法、文明执法。

工作安排部署

二十二、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排部署，并根据形势和任务的变化及时作出调整。
二十三、市政府提出年度重点工作目标，形成市政府年度工作安排部署，下发执行。
二十四、各部门、各县（市）区要认真落实市政府年度工作安排部署，并在年中和年末向市政府报告执行情况。

行政监督

二十五、加强对政府机关行使权力的监督，提高行政效能，促进廉政建设，确保令行禁止。市政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询、备案行政规章；接受市政协民主监督，虚心听取意见和建议。
二十六、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督。同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改并向市政府报告。
二十七、加强政府系统内部监督，严格执行规章备案制度和行政复议法，及时发现并纠正违反法律、行政法规的规章和其他规范性文件，以及行政机关违法或不当的具体行政行为；各县（市）区人民政府及其部门有权对市政府及各部门的工作提出批评、意见和建议。
二十八、市政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通；市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。
二十九、市政府及各部门要接受舆论和群众的监督，重视新闻媒体报道和反映的工作中的问题，对重大问题，各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。要加强政务公开，及时发布政务信息、政府公报，便于群众知情、参与和监督。

会 议 制 度

三十、市政府实行全体会议、常务会议、市长办公会议和专题会议制度。
三十一、市政府全体会议由市长、副市长、秘书长、各委员会（办公室）主任、各局局长组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。其他与会人员根据会议的内容需要确定。会议的主要任务是：
（一）传达贯彻中共中央、国务院、省委、省政府和市委的重大决策、决定，以及市人民代表大会及其常务委员会的决议；
（二）决定和部署市政府的重要工作；
（三）通报工作情况，协调各部门的工作；
（四）讨论重要规章和市政府工作中的重大事项；
（五）讨论其他需要市政府全体会议讨论的事项。
市政府全体会议一般每半年召开一次。
三十二、市政府常务会议由市长、副市长、秘书长组成，由市长或市长委托负责常务工作的副市长召集和主持。其他与会人员根据会议内容需要确定。会议的主要任务是：
（一）传达贯彻中共中央、国务院、省委、省政府和市委的重要决策和部署，并结合实际，对全市工作进行研究部署；
（二）讨论决定市政府工作中的重大事项；
（三）讨论通过向市人民代表大会及其常务委员会的工作报告和提请审议的议案；
（四）讨论通过由市政府制定发布的行政规章和重要决定；
（五）听取副市长、秘书长和市政府部门的重要工作情况汇报；
（六）讨论通过向省政府报告或请示的重要事项；
（七）讨论决定市政府各部门和各县（市）区人民政府请示市政府的重要事项；
（八）通报和讨论市政府其他事项。
市政府常务会议一般每月召开一次。如有需要临时召开。
副市长和秘书长因故不能出席会议，须向市长或主持会议的常务副市长请假。列席市政府常务会议的各部门、单位主要负责人，除出席国家、省各部门会议、出访、在外省市出差及健康等原因，不得请假。因上述原因不能列席会议，须向秘书长请假，准假后可安排其他负责同志代为列席。
市政府常务会应邀请市人大、市政协有关领导及市监察局负责同志列席会议。
三十三、市长办公会议由市长或委托两名以上副市长召集，市政府有关部门和有关方面负责人参加，研究、处理市政府日常工作中的重要问题。
市长办公会议根据需要不定期召开。
三十四、市政府专题会议由副市长受市长委托或按分工召开，研究、协调和处理市政府工作中分工范围内的专门问题。
市政府专题会议不定期召开，参会范围根据会议内容确定。
三十五、市政府全体会议、常务会议议题由市长确定；市长办公会议、专题会议的议题由市长或副市长确定，会议组织工作由市政府办公厅负责。
市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的会议纪要，由秘书长审核签发，必要时报市长和负责常务工作的副市长签发。专题会议纪要，由参加会议的副秘书长（副主任）审核后，送秘书长签发，必要时报主持会议的副市长签发。
市政府全体会议、常务会议、市长办公会议的新闻报道稿件，由市政府主管副秘书长审签，必要时请示秘书长或市长同意。
三十六、安排会议活动一律从严掌握。能不开的会议坚决不开，可以合并开的会议合并召开。以市政府名义召开的全市性会议要统筹安排，从严控制。市政府召开会议，一般只开到县（市）、区。各部门部署职权范围内的工作，不得以市政府名义召开会议。
三十七、各部门召开本系统全市性会议，原则上每年召开一次。会议一般不邀请县（市）区政府负责同志出席，市长、分管副市长一般不到会讲话。
综合部门召开全市性工作会议，确需邀请县（市）、区政府负责同志出席的，须请示市政府。邀请主要负责同志的，经秘书长审核后，报市长或负责常务工作的副市长审批；邀请主管负责同志出席的，经秘书长审核后，报主管市领导审批。
三十八、市政府及各部门召开会议要贯彻精简、高效、节约的原则，尽量缩短会议时间，减少会议人员。在不需要保密的情况下，要尽可能采用电视电话会议等快捷、高效、节约的会议形式。
公文审批和办理制度

三十九、各部门和各县（市）、区报送市政府审批的公文，其内容、体例、格式等应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《河北省国家行政机关公文处理办法实施细则》的有关规定。
四十、公文审批按市政府领导同志分工负责的原则办理。各部门和各县（市）区报送市政府审批的公文，由市政府办公厅按照领导同志分工呈批，重大问题报送负责常务工作的副市长、市长。属于各部门职权范围内的事项，由市政府秘书长批转主管部门处理。
四十一、审批公文时，对于一般报告性公文，圈阅表示“已阅知”；对有具体请示事项的公文，须有明确的态度和处理意见，如圈阅则表示“同意”请示的事项。
四十二、市政府向省政府的请示、报告等由市长签发。市政府发布的决定和行政规章，向市人大常委会提出的议案等由市长签发。以市政府名义发文，由分管副市长审核后，报市长或受市长委托的副市长签发。已经会议讨论决定以市政府名义制发的文件，经市长、副市长授权，可由秘书长直接签发。
四十三、以市政府办公厅名义发文，属办公厅职权范围内或领导同志批示办理的，由秘书长或办公厅主任审核签发；属市政府办公厅职权范围内的，由秘书长或办公厅主任审核签发；属于各部门业务范围内的事项，一般不以市政府办公厅名义发文，对较为重要、确需发文的，须经市政府有关领导同志同意后由秘书长或办公厅主任审核签发，涉及重大问题的，报市长、负责常务工作的副市长同意后由秘书长签发。
市委、市政府联合行文，由市政府领导同志审批后报市委签发。市委、市政府领导同志已有明确意见的，如无原则性修改，市政府秘书长审核后报市委签发。
市委办公厅、市政府办公厅联合行文，经市政府秘书长或办公厅主任审批后报市委办公厅签发。
四十四、各部门和各县（市）区人民政府报送市政府审批的公文，由部门、县（市）区政府的主要负责同志签发。
四十五、除市政府领导直接交办的事项外，各部门、各县（市）区政府的请示、报告，应当报送市政府办公厅，原则上不直接报送市政府领导个人，领导同志一般不直接在直送文件上批示。
除紧急重大事项外，市政府不受理越级行文。
四十六、各部门请示市政府的事项如涉及其他部门的职责，主办部门要主动征求有关部门的意见，协办部门要积极配合，不应把未经认真研究、协商一致的问题上报市政府；经协商仍不能取得一致意见的，主办部门应列出各方理据，提出建设性意见报市政府，由市政府领导同志进行裁定或责成分管秘书长予以协调。
四十七、各部门职权范围内的事务，由部门自行发文，不得以市政府名义或市政府办公厅名义转发。涉及几个部门工作的，可由有关部门联合发文，并明确主办部门。未经市政府批准，各部门不得向县（市）区政府发文，也不能要求县（市）区政府向本部门报文。
四十八、市政府及各部门发文要注重实效，坚持少而精的原则。法律法规已有明确规定的不再发文，已全文公开播发见报的文件不再印发。
经秘书长同意，市政府文件可以向社会公布。
四十九、各部门对市政府批办或市政府办公厅转办的公文，属本部门职权范围内的事项，应在7个工作日内办结；属需报市政府审批的事项，应提出本部门初步意见，在10个工作日内回复；属主办部门会同相关部门办理的事项，主办部门要抓紧会商，并在15个工作日内回复；属需调查论证的事项,　应先在10个工作日内答复，说明情况，并认真组织调查论证，上报结果不得超过30个工作日。特殊重大事项，以市政府明确要求的时限为准。对市政府办公厅转有关部门征询意见的公文，有关部门在规定的时间内不予答复或不说明不回复理由的，视同无意见处理。
　　五十、各部门受市政府委托就某项工作向市人大及其常委会作汇报时，其报告须经市政府常务会议讨论通过。凡经市政府常务会议审议通过的文稿，起草部门不能在原则性问题上再进行实质性改动。各部门起草报市人大及其常委会审议的地方性法规、决议、决定草案，要严格按照规定程序执行。

公务活动制度

五十一、市政府领导同志在市内考察工作，要减少随行和陪同人员，轻车简从。基层同志不搞迎送，不要陪餐。市政府各局、委（办）的负责同志也要按此原则办理。
五十二、为保证市政府领导同志集中精力研究处理政府工作中的重大问题，除市委、市政府统一组织安排的活动外，市政府领导一般不出席各县（市）区、各部门、各单位召开的会议，以及所安排的接见、照相、颁奖、剪彩、奠基、首发首映式和校庆、厂庆、店庆等事务性活动。
各部门、各单位一般也不要邀请市政府领导同志出席上述活动，确实需要的，应事先报市政府办公厅，由市政府办公厅提出意见报领导同志决定。
五十三、市政府领导同志一般不为各部门的工作会议签发贺信、贺电，不题词、题名。
　　五十四、市政府领导同志公务活动的宣传报道要从严掌握。出席部门、单位及县（市）区的会议活动和一般外事活动，一般不作新闻报道。到基层调查研究、考察工作，需要新闻报道的，报道内容要经领导同志审定。
　　五十五、市长出访，由外办提出方案报市委和省政府批准。副市长出访由相关部门或单位提出方案上报市政府，经外事办公室审核，报市长或市委书记和省政府批准。
　　市政府组成部门、直属机构的正职出访，需报市政府，经外事办公室审核，呈分管副市长、市长批准。上述部门的副职出访，需经外事办公室审核，呈分管副市长批准。各部门负责同志出访，一般一年内不多于一次，因工作性质需要的按实际需要安排。工作访问原则上不得安排顺访。
五十六、市长、副市长会见来访的外宾、外商及港澳人士，由市外事办或开放办商相关接待单位提出会见方案，呈有关领导同志批准；会见较为重要的台湾地区人士，由市对台办提出会见方案，呈有关领导同志批准。
各部门、各县（市）区政府不得直接邀请市政府领导参加本部门、本县（市）、区的外
事活动，不要直接向市政府领导同志发邀请或请柬。
　 五十七、副市长、秘书长、办公厅主任出差（出访）、休假，应由本人在事前书面或口头向市长报告，经同意后，将出差、休假的时间、前往地点、联系电话及紧急公文的处理等有关事项通知市政府值班室。　　
五十八、市政府组成部门、直属机构的正职出差（出访）、休假，需本人书面或口头在事前向主管副市长、市长请假，经同意后，由各部门、单位的办公室将外出的时间、地点、联系电话报市政府值班室。

作风纪律

五十九、市政府及各部门的领导同志要注重加强学习，做学习的表率。根据国际国内经济、社会、科技等方面发展变化的新趋势，不断充实新知识，丰富新经验。市政府及各部门要紧密联系工作实际，采取举办讲座、学术报告等多种形式，适时组织广大干部特别是领导干部学习经济、科技、法律和现代管理等方面知识，努力提高工作能力和领导水平。
六十、市政府组成人员要严格遵守党和国家有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
六十一、市政府组成人员必须严格执行市政府的决定，如有不同意见可在市政府内部提出，在没有重新做出决定前，不得有任何与市政府的决定相违背的言论和行为。
六十二、市政府组成人员要树立全局观念，带头不为本部门或分管部门争编制、争级别、争资金，自觉维护政府工作步调的一致性。
六十三、市政府及各部门要实行政务公开，规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；不得用公款相互送礼和宴请，不得接受基层的送礼和宴请；对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。