国务院 中央军委


国务院、中央军委批转民政部、总政治部关于做好移交地方的军队离休退休干部安置管理工作的报告的通知
国务院、中央军委



国务院、中央军委同意民政部、总政治部《关于做好移交地方的军队离休退休干部安置管理工作的报告》，现转发给你们，望认真贯彻执行。
大批军队离休退休干部移交地方安置，是一项新的工作。这部分同志在长期的革命战争中，在社会主义建设和军队建设中，作出了重要贡献。做好他们的安置工作，对搞好军队建设，加强军政、军民团结，促进社会主义现代化建设，具有重要的意义。这是全党、全军、全国人民的一项
重要政治任务，各地区、各单位要切实加强领导，有关部门要积极负责，齐心协力，共同做好这项工作。

附：关于做好移交地方的军队离休退休干部安置管理工作的报告
根据国办发〔1983〕54号文件规定，军队离休干部移交地方后由民政部门管理。这些离休干部，在长期的革命战争和建设事业中，为党和人民作出了贡献。现在，他们年老体弱或因战因公致伤致残离休回到地方。妥善安置这些同志，对于巩固部队，促进军队现代化建设，加强军
政、军民团结具有重要意义。为了做好这项工作，我们征得国家计委、财政部、劳动人事部、城乡建设环境保护部、教育部、公安部、商业部、卫生部、国家物资局、总后勤部等有关部门同意，就有关的几个问题报告如下：
一、关于移交地方安置的军队离休干部的范围
当前移交地方的军队离休干部，是指符合国务院、中央军委〔1982〕16号文件规定的离休条件的解放战争时期入伍（含参加地方革命工作时间，下同）的团职或行政十五级以下和相当职务（职称）、级别的干部，以及抗日战争时期入伍的营职或行政十九级以下和相当职务（职称
）、级别的干部。其他离休干部，待地方具备了接收安置条件后，再逐步移交地方安置管理。
已经移交地方安置的军队退休干部改为离休的，继续执行劳动人事部劳人老〔1982〕10号文件的规定。
二、关于军队离休干部移交地方后的待遇
根据中发〔1982〕13号文件关于老干部离休后“基本政治待遇不变，生活待遇还要略为从优”的精神，军队离休干部移交地方后，暂时保留军籍（不发军服），其生活待遇原则上保持军队离休干部的标准。生活待遇包括：工资、粮油标准、医疗（包括无工作的直系亲属）、交通
费、公勤费、服装费、房租补贴、水电补贴、冬季取暖补贴、残废金、护理费、副食品价格补贴、粮价补贴（按安置地区的标准）、洗理费以及福利费、特需经费、探亲路费、丧葬费、抚恤费和遗属生活补助费等。
军队离休干部的特需经费、福利费，由安置单位统一掌握。特需费主要用于解决他们的特殊困难和必要的活动经费开支。
军队离休干部移交地方所需的各项费用，当年剩余月份的由军队一次拨给地方的安置部门，具体办法由民政部、总政治部、总后勤部制定；从移交后的第二年起，由各省、自治区、直辖市财政和民政部门，根据当年实际接收人数，编列经费预算，于下年初分别上报财政部和民政部核批
下达，并列入地方预算。
三、关于各有关部门的分工
安置军队离休退休干部，任务繁重，工作艰巨，涉及许多部门。各级政府必须加强领导，各有关部门都要把完成这项任务当作自己应尽的职责，积极承担，既要分工负责，又要密切配合。根据中发〔1980〕72号，国务院、中央军委〔1981〕39号和国办发〔1981〕3号
文件中关于部门分工的精神，建议将有关部门的分工重新明确如下：总政治部负责提出安置人数计划；财政部负责离休退休干部的经费安排；国家计委负责下达建房经费指标和建房任务；各地人民政府负责住房建设的征地；城乡建设部门根据城镇建设规划和离休退休干部的需要负责安排住
房用地、设计和施工；物资部门负责建筑“三大材料”和车辆的安排；房管部门负责离休退休干部住房的管理和维修；劳动人事部门负责管理人员的配备和离休退休干部按规定随迁家属、子女的工作安排（包括待业子女的安置）；教育部门负责离休退休干部随迁子女的转学、入学；公安部
门负责离休退休干部和随迁家属的落户；粮食、商业部门按有关规定负责粮、油、副食品的供应；卫生部门负责离休退休干部的医疗；民政部门负责离休退休干部的安置审批和接收管理工作（包括住房分配），各项经费预算的编造，生活费的发放，政治学习、组织生活的安排以及去世后的
有关事宜。
为了加强对离休退休干部安置管理工作的领导，协调各有关部门的工作，县以上各级人民政府应根据国发〔1983〕171号文件精神，建立健全相应的机构。
四、关于管理机构设置、人员编制和车辆配备
为了做好对军队离休干部的管理和服务工作，根据中发〔1982〕13号和中办发〔1984〕18号文件精神，本着军队离休干部移交地方后，基本政治待遇不变，生活待遇还要略为从优的原则，考虑到当前国家财政的困难和做好管理服务工作的最低需要，对管理机构、人员编制
、车辆配备，提出如下意见：
要建立健全各级民政部门管理军队离休退休干部的机构。目前，地区以上管理此项工作的仅有五百人，承担繁重任务很困难，需要补充的编制在地方总额内调剂解决已不可能。本着精简精神，尚须再增加一千五百人的编制，在军队转业干部中选调，所需经费在财政部追加给地方的军队
转业干部经费中解决。具体分配方案由民政部、劳动人事部、财政部共同下达。
至于县（市、区）级直接为军队离休退休干部服务的工作人员，在民政部门的编制之外，列事业编制。
全国所需工作人员与安置军队离休退休干部人数的比例为一比五。
全国所需车辆与军队离休退休干部人数的比例为一比十五。国家计委、国家物资局、财政部和民政部根据需要和国家车源的可能逐年分批解决，纳入年度分配计划统一平衡戴帽下达。地方有条件的，也要给以积极支持。
关于人员和车辆的配备，以充实和加强基层为主。要从实际出发，安置人数较多、居住点比较集中的地方，配备比例要小于居住比较分散的地方；交通、医疗、生活供应等条件较好的市、区，配备的比例要小于县属城镇；大、中城市的配备比例要小于小城市。
直接管理离休退休干部的机构的开办费，按照略低于军队各级老干部管理机构的标准执行。附属建筑（包括活动室、医务室、管理人员办公室和宿舍、车库等），可按离休退休干部住房面积的20％修建。
今后，随着安置任务的增加，所需工作人员、车辆、附属用房及开办费等，均按上述比例和标准增加。
五、关于各项经费的开支渠道
建议在国家预算支出科目中的“抚恤和社会福利救济费类”下面增设军队离休退休人员经费的具体科目。安置军队离休退休干部所需的建房（含附属建筑）经费，由财政部专项安排，在“基本建设拨款类”单列科目。房屋维修费用的差额，在离休退休经费中解决。军队离休干部（及其
直系亲属）、退休干部的医疗超支费用由地方财政解决。财政部、国家计委、民政部可按照上述原则，具体制定军队离休退休干部的经费管理办法。
以上报告，如无不妥，请批转各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部委以及人民解放军军以上单位贯彻执行，并建议以国务院、中央军委的名义，委托民政部、总政治部召开军队离休退休干部安置工作会议（各省、自治区、直辖市人民政府负责这项工作的领导同志和军队各大
单位政治部的负责同志参加），部署这项工作。具体交接安置办法由民政部、总政治部制定。



1984年12月3日
关于法院调解存废的思考

提纲：
一、从中国传统的法律文化角度看，法院调解不可取消
二、从世界各国的民事诉讼现状看，法院调解不可取消
三、从民事诉讼目的的角度看，法院调解不可取消


被誉为“东方经验”的法院调解，在经历了从“着重调解”到“根据自愿合法原则调解”的立法性淡化过程以后，近来又受到了新的挑战。
学者张晋红著文明确主张，在我国步入社会主义市场经济和法制化轨道后，法院调解已不具有或不完全具有新民主主义革命时期的那种立法价值了。法院调解不伤当事人和气、省时省力等正面价值的实现难以避免地同时存在着负面效应，所付出的代价也太过高昂，例如背离法律的正义要求，损害诉讼公正和法院形象。基于此，我国民事诉讼法应当完全取消法院调解，即取消现行立法意义上的法院调解。①
笔者长期从事法院实务工作，认为，法院调解中存在的强行调解，久调不决等负面效应并不是由于法院调解制度的内在构造性矛盾引起，而是由于法院调解缺乏规范化的程序造成的，我们不能轻率地断言法院调解已失去其存在的基础和意义，更不能完全取消法院调解。本文拟从理论和实务的角度就此论证自己的观点。
一、从中国传统的法律文化，民族心理角度看，法院调解不可取消
中国传统的法律文化在诉讼方面的基本特征是厌讼、贱讼，以调处息争，实现无讼。自从汉武帝接受董仲舒的建议，“罢黜百家，独尊儒术，儒家思想便在中国社会取得了正统地位，以调息争，实现无讼正是儒家的理想境界。
作为儒家创始人的孔子，是“无讼”论的奠基人和鼓吹者。他曾郑重地宣布：他的施政目标之一就是“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。”孔子的这种观念深深地影响了后来奉他为万世师表的儒家化的法官们。纵观两千余年的封建社会，厌讼、贱讼一直是诉讼观念的主流。
古代法官息讼的常用办法是，通过对当事人双方进行道德教化，进而使双方产生羞耻之心，主动撤讼。即所谓的“以调息讼”。在明教化、息讼端方面，孔子棱椎祟为典范。据《荀子．宥坐》载：“孔十为鲁司寇，有父子祖讼者，孔子拘之，三月不别。”认为“不教民而听其狱，杀不辜也。……罪不在民也”，终于使其父受感化请止讼而去。中国古代，经过调处而平息诉讼称为“和息”、“和对”。早在西周的铜器铭文，扣，已有调处的记载。秦汉以后，司法官多奉行调处息的原则，以调息讼的案例不胜枚举。
中国作为一个“礼仪之邦”，儒家的纲常伦理深深地渗入到社会生活的各个方面，成为普遍性的社会规范和社会行为的价值标准。厌讼、贱讼，以调息讼作为儒家礼教的要求，同样带有深深的历史烙印与民族烙印。“处于不同文化背景之下的各个民族，将本民族在人类文明进步的过程中所创造的法律思想和法律价值观加以积累，使某种观念在人们的心理中凝聚，经过世代相传而取得比较稳固的地位，形成该民族一种超稳定形态的民族法律心理……不伴随社会的变化而立即发生变化。它的变化是很缓慢的，长时间的。”②诉讼观念则尤为如此。以调息讼的观念已融于民族文化传统和社会生活之中。中国传统的法律文化使调解的作用经久不衰，在诉讼中实行调解易于为当事人所接受，人们在心理上对调解的接受程度依然超出了对判决的接受程度。例如，在一项针对某地区农民以“干部解决”、“私了”、“打官司”这三种性质各异的纠纷解决方式中之何种方式“最能圆满地达到您的要求”为内容的民主调查中，“干部解决”、“私了”、“打官司”三种方式的选择率分别为34．34％、17．34％和47。29％。所谓“于部解决”即在干部主持下进行的调解，“私了”即当事人之间自行和解或在第三者主持下进行调解，二者选择率之和为51．48％，仍然?
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我们考虑法院调解在立法上的去从时，不能以外国民诉法都规定有调解为由而强调法院调解的立法价值和保留之必要。但是，我们也绝不能因我国的法院调解是世界民事诉讼立法上的首创而否定保留法院调解的必要。在借鉴外国的诉讼制度时，必须研究中国的诉讼文化，并特别注意由于发展的不平衡导致的各地区、民族、阶层在司法资源利用中的差异。脱离了这种特定的现实，就町能在强调审判制度规范化、统一性的同时忽视其必需的多元性。在完善、健全诉讼制度的同时，应注意我们的现实生活，发挥法院调解的解决纠纷功能。
二、从世界各国的民事诉讼现状看，法院调解不可取消
自本世纪后半叶以来，由于产业之复杂化与经济之迅猛发展，大多数国家出现了不同程度的“诉讼洪水”与“诉讼爆炸”现象。同时，由于律师代理费、诉讼费过于高昂，致使普通百姓难以接近正义。再有，社会的发展向诉讼制度提出了大量新的、更高的要求，诉讼类型与日俱增，面临这种挑战，固有的审判制度由于自身的局限性，无法有效地满足新的社会需要，呈现出机制陈旧、滞后的迹象。
美国是一个“诉讼王国”，但是“通过法律的创造和使用来改造社会”的信念，已经受到了一定冲击，从而遭到“太多的法律，太少的正义”这样的批判。美国前总统布什抱怨道：“美国正从一个自由的国度变为诉讼的乐土。”美国前副总统奎尔在1991年美国律师协会年会上批评道：“令人惊讶的诉讼费用及漫长的诉讼期限，已使美国的竞争能力受到内在机制的损害。”1984年，时任首席大法官的沃伦?伯格在1984年美国律协会议上告诫道：“对手一个诚实的公民而言，我们的制度太耗费财力，太令人痛苦，太具有危害性，同时也太缺乏效率。”由此可见，在美国诉讼迟延和诉讼费用过于昂贵的问题已经发展到了相当严重的程度。
在日本诉讼迟延问题更甚，据日本1989年的司法统计，第一审通常有近中数的案件需要1年以上的审理时间。如果对第一审不服提起上诉那么审理时间就更长了。据1987年的司法统计，从第一审受理时起到最高法院上告审终局判决
为止，3年以上审结的案件共占7,5．7％，其中5年以上43％，lO年以上占11％。即使这样，实际卜在最高法院中，每年至少90％以卜的民事上告案件，不经口头辩论即被宣告驳回。
为解决上述问题，自二战以来，在西方国家乃至整个世界，司法改革的呼声和实践始终在继续。司法改革的社会目标在于促成新的社会性纠纷解决机制的形成和发展，实现纠纷解决机制乃至法律机制的多元化。最近几年来，在许多国家，尤其是以美国为代表的一些国家，调解作为解决纠纷的一种制度受到了更多的重视。据统计，现在美国95％的民事案件经过和解在法院内附设的强制仲裁或调解等所谓代替诉讼解决纠纷程序得到解决，只有不到5％的案件才进入法庭审理阶段。为了补充审判不足，或者是为了在某些方面取代审判，调解的功能似乎突然间就得到了人们的极大关注。就美国的争议来看，面对审判花钱费时和一刀两断式的判决，未必真正消除当事人之间的心理对抗，人期望调解作为克服上述局限的有效手段，充分发挥其简易迅速和根据纠纷的实际情况灵括多样地加以解决的作用，因此调解成为”替代诉讼的解决方式”中发展最快的一种方法。
我国的法院调解在国际上享有盛誉，被称为“东方经验”，我国的调解程序与审判程序融合在同一个诉讼程序中，二者不仅性质相同，而且可以交叉使用，其中，调解程序有优先权，调解的优点颇多，例如：节省时间、费用，不伤和气，能够达到“一个纠纷，一次解决”的理想目的，因而颇受各国欢迎。相互借鉴调解经验，力图完善调解制度，正成为各国民诉立法的一大趋势。例如，美国《联邦民事诉讼规则》第16条规定的“审理前合议”制度，除具有明确争议点和交换证据等功能外，实际上还有调解的功能。
三、从民事诉讼目的的角度看，法院调解不可取消
不容置疑，制度的内容及形式决定了制度的目的。可以说，如何理解我国民事诉讼目的，对于法院调解的存废有着决定性的意义。目前，关厂民事诉讼目的的学说主要存在着以下几种：
1、基于民事诉讼制度乃是保护私人权利观点的权利保护说。主要观点在于：当事人具有实体上的权利由于无法通过自力救济来实现，因此只能要求法院加以保护，这种要求法院保护实体权利的请求权就是权利保护请求权。
2、认为民事诉讼是为了维护国家的私法秩序的维护法律秩序说。主要观点有：民事诉讼制度是国家设立的，国家设立该制度的目的在于维护国家的私法秩序。
3、主张民事诉讼是解决纠纷的制度的纠纷解决说。纠纷解决说认为，当事人的诉权以当事人向法院要求解决纠纷进而实现实体权利的内容来构成，法院在顾及当事人的意思，同时尊重国家利益的前提下，基于法律、法规、适当、迅速、经济地解决当事人之间的纠纷，应是民事诉讼制度的目的。
我国民事诉讼法学者一般认为：我国民事诉讼必须承担四个任务：(1)保护当事人行使诉讼权利；(2)保证人民法院正确审理案件；（3)确认权利义务关系，制裁民事违法行为，保护当事人的合法权益；(4)教育公民自觉遵守法律。通过
该四个任务的完成来实现一个目的，即维护社会秩序，经济秩序，保障建设社会主义事业的顺利进行。这个观点仅仅是对民事诉讼法第2条的解释，在学理上并未得到充分的论证，仅仅可以理解为包含有民事诉讼的目的。近年来不断有学者发表文章对我国民事诉讼的目的进行深入的理论探讨，但是，迄今为止尚未有任何一家学说得到公认，成为通说。
笔者认为，不管将来如何具体界定民事诉讼目的，我们至少要注意两点内容：
其一，保护实体权利或追求实质真实应当作为民事诉讼目的的一个方面，但不宜无条件地将实体权利的保护列为民事诉讼制度运行的唯一、首要目的；
其二，立法上应充分兼顾当事人实体利益和程序利益，并赋予当事人充分的程序选择权，即民事诉讼应当“合当事人目的”。基于此，很显然法院调解不可取消。
基于实体权利的保护不是民事诉讼的唯一目的，我们便不能完全否认法院在调解中采用劝说权利人放弃部分权利的方式来促使当事人达成协议。妥协让步是法院调解达成协议的必要条件，在一般情况下应该是当事人双方都做出让步，即使是一方当事人让步，即权利人放弃部分权利来换取对方当事人迅速履行其义务，从整体上仍然是有利于权利人的。例如，甲欠乙一万元，法院判决乙偿还甲一万元，并偿还一万元的利息，但是乙十个月后才实际履行这一万元及利息。相比之下，如果甲以放弃利息为条件换取乙迅速履行一万元债务，双方达成协议并实际履行，显然，后者即法院调解更有利于保护甲的合法权益。因为市场经济的基本价值理念是追求效率与效益，最讲合理的资源配置。上例中十个月中一万元的运营收入绝大多灵敏情况下会大于所放弃的利息。
从民事诉讼应“合当事人目的”这一角度出发，我们绝对不能否认当事人在诉讼过程中申请法院调解的可能性。随着诉讼活动的展开当事人对举证责任、诉讼费用，诉争事实及证据的认识进一步深入，基于当事人的程序选择权，极有可能使当事人回避判决这种结案方式，选择法院调解这种省钱省时，能真正消除心理对抗的结案方式。
在认识到权利保护并不是民事诉讼的唯一目的时，在强调追求效率和效益，尊重当事人处分权的基本理念下，如果强行取消法院调解，其结果只能是弊大干利。
如果法院调解能够依自愿和合法的原则去适用，即使以对审判的需要为前提，调解也能够成为与审判并立的一个重要的纠纷解决制度。这种制度的存在只能有好处，绝无带来坏处的可能。我国法院调解制度的发展方向应当是完善和改
进，恢复其本来的机能，而不是淡化甚至取消。
注释：
①张晋红：《法院调解的立法价值裸究》，《法学研究》1998年第5期。
②刘作翔：《法律文化论o，陕西人民出版社1992年版，第20页。
③郑永流等：《中国农民法律意识的现实变迁》，《中国法学》1992年第3期。
④何兵：《从美国民事诉讼的困境看我国的审判方式改革》，《中外法学》1996年第2期
（作者 韩宁 王雷 魏志名 江苏省睢宁县人民法院）