立法阶段法的运行
选自《法流失论——立法阶段法的运行》

龙城飞将


一、立法

（一） 立法的定义

　　所谓立法，是指法的创制。“从现代立法的意义讲，广义的立法主要是指法的制定，即指有关国家机关在其法定的职权范围内，依照法定程序，制定、修改、补充和废止规范性法律文件的活动。狭义的立法，专指国家最高权力机关（或称国会、国家立法机关等）制定、修改、补充、废止基本法律（或法典）和法律的活动” 。

　　“国家机关依照其职权范围通过一定程序制定（包括修改或废止）法律规范的法动，既包括拥有立法权的国家机关的立法活动，也包括被授权的其他国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动” 。

（二）立法的特点

　　无论是广义的立法，还是狭义的立法，都具有如下特点：1.主体特征：立法是享有立法权的国家机关依照法定职能进行的活动。2.运行特征：立法是享有立法权的国家机关依照法定程序进行的活动。3.技术特征：立法是制定、修改、补充和盲目规范性文件的活动。

（三）立法与立法权的本质

　　立法的本质是法的本质在立法活动中的体现：1.立法是统治阶级通过国家机关将自己阶级的意志转化为国家意志的过程。2.社会物质生活条件是进行立法活动最终的决定因素，在现代中国，生产资料所有制与商品经济是最主要的内容。3.经济以外的其它因素对立法活动亦产生着强烈的影响，这些因素包括：政治、思想、道德、文化、历史传统、民族、宗教等。

　　立法权是本质上是代表权，也就是人民主权。立法权是在选举的基础上，人民把自己的权力转交给自己的代表，并以这样的方式授权代表机构实施国家政权。即是说，立法权是人民授予自己代表的国家权力，它通过颁布立法法令以及主要在财政领域中对行政机关的观察和监督来集体行使。立法权是最高的权力。立法权主要是一个国家政体结构意义上的概念，它的存在以分权学说和分权制度为前提；它的归属以立法机关为主体；它的功能既包括立法，也包括议决预算、监督、调查、宣战媾和、质询、弹劾等。

　　立法权是人民主权的具体化。“主权是政治社会中的一种最后的和绝对的政治权威” ，是“一个国家所拥有的独立自主地处理其内外事务的最高权力。”主权有对内和对外属性。“主权对内最高的属性实质上指国家的政治统治权力，它通过立法、行政、司法、军事、经济、文化等手段来实现，体现在颁布法律、废除法律、决定国家组织原则、决定政权组织原则……等权力上” 。

　　根据卢梭的人民主权理论，主权归于人民，人民是主权者而创制法律。法律是人民公意的宣告，凡不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的。立法就是主权的行使，公意的宣告，立法的权威是主权权威派生的东西 。

　　但是，由于大国地域辽阔，人口众多，不可能人人都参与国家的管理，所以产生了代议制政府。在这种情况下，立法权就是主权对专门的立法机构的一种委托，立法机构在行使代理权。根据美国学者斯蒂芬斯的观点，立法权“是主权权力的具体化和派生” 。

　　我国宪法规定国家的一切权力属于人民。人民是国家的主人，国家的一切权力来自人民。宪法确认主权在民（或者人民主权）的原则，这是国家权力具有合法性的渊源。依照人民主权原则，我国从中央到地方的立法权，都产生或者渊源于人民主权。人民作为主权者，行使立法权的机关是全国人民代表大会和地方有立法权的各级人民代表大会。

（四）立法的分类

　　立法的分类，实质上就是法的分类，就是从不同角度，按照不同的标准，将法律规范划分为若干不同的种类。

　　1.以社会基础为标准：法分为奴隶制法、封建制法、资本主义法、社会主义法；民主的立法与专制的立法；也可以划分为义务本位的法和权利本位的法等。

　　2.依各国抽象的法的形态为标准：依照世界上所有国家都适用的分类方法，法分为成文法和不成文法；实体法和程序法；根本法和普通法；一般法和特别法；国内法和国际法等。

　　3.以立法主体的性质和地位为标准：法分为国家权力机关（或议会）的立法和国家行政机关的立法；中央的立法和地方的立法等。

　　4.以法律所调整的社会关系为标准：可以把法分为宪法性法律的立法与普通法律的立法；普通法律又可以分为各部门的立法，如民事立法、商事立法、经济立法、行政立法、刑事立法等。

　　5.以法的特殊分类为标准：法的特殊分类则是仅适用于某一类和某一些国家的法律的分类，依此种分类方法，法分为公法和私法、普通法和衡平法、联邦法和联邦成员法。

（五）立法的职能

　　立法的职能是法的职能在立法过程中的体现，是法的职能的组成部分。指引职能：通过立法活动，国家可以为法律关系主体的行为提供法定的模式。评价职能：国家可以为判断、衡量法律关系主体行为的合法或违法与否，提供法律上的尺度或标准。预测职能：可以使法律关系主体预先估计到自己或他人的行为所导致的法律后果。

贵州省贵阳市人大常委会


贵阳市中小学生人身伤害事故预防与处理条例

贵阳市人大常委会
市人大字[2004]01号
贵阳市人民代表大会常务委员会公告
2004年1月16日

《贵阳市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》经2003年10月21日贵阳市第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过，2004年1月5日贵州省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议批准，现予公布，自2004年3月1日起施行。


贵阳市中小学生人身伤害事故预防与处理条例


第一间 总则
第一条 为了加强中小学生人身伤害事故的预防和处理工作，维护教育教学秩序，保障中小学生和学校的合法权益，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 中小学生人身伤害事故的预防与处理，坚持安全第一，预防为主的方针，遵循及时、公正、合法的原则。
第三条 本市行政区域内的中小学校学生在教育、教学活动，以及使用学校管理的校舍、场地、设施、设备期间，人身伤害事故的预防和处理，适用本条例。
本条例所称的中小学校，是指经教育行政主管部门批准的全日制小学、初级中学、高级中学、中等专业学校、中等职业学校、中等技术学校以及其他中等以下教育教学机构。
本条例所称的教育、教学活动，是指学校实施的教育、教学以及学校组织的校内外活动。
本条例所称的人身伤害，是指造成中小学生肢体残疾、组织器官功能障碍及其他影响人身健康的损伤或者由于伤害引起的死亡。
第四条 县级以上人民政府教育行政主管部门，负责中小学校人身伤害事故预防和处理和监督管理工作。
公安、文化、卫生、工商、交通、环保、城管、质监等行政管理部门应当根据职责，协同做好中小学校学生伤害事故的预防与处理工作。
第二章 事故预防
第五条 学校应当做好下列安全防范工作：
（一）实行安全责任制，严格安全保卫制度，建立健全安全教育管理制度；
（二）使用的设施、设备以及提供的学习、生活用品符合卫生、安全标准；
（三）配备必要的消防设备，保持安全通道畅通；
（四）设立专人负责住校学生的管理工作；
（五）患有不宜从事教育教学、生活服务等疾病的教职工，不得安排相关工作；
（六）禁止学生赌博、酗酒、打架斗殴等行为。
第六条 学校、学生、未成年学生的监护人、有关单位或者个人应当互相配合，互通信息，共同做好事故预防工作：
（一）学校对在校学生应当履行安全教育、管理和保护职责，防止学生人身伤害事故发生；
（二）学生应当服从学校管理，遵守学校纪律和规章制度，树立安全防范观念，提高自救自护能力；
（三）未成年学生的监护人应当履行监护职责，配合学校对被监护人进行教育、管理和保护；
（四）单位和个人为学校开展教育教学活动提供的场所及设施、设备必须符合完全标准。
第七条 公安、城管、文化、卫生、交通等有关行政管理部门应当整治学校周边环境，维护教育教学秩序，防止对学生的侵害。
第八条 县级以上教育行政部门应当组织学校购买校方责任险。保险费由学校举办者承担。
提倡学生自愿参加意外伤害保险，学校呆以组织学生参加意外伤害保险活动，但不得从中收取费用。
设立学生伤害事故赔偿补充资金，用于学校安全事故校方责任保险赔偿金不足部分的补充。资金的筹集和使用由市人民政府规定。
第三章 责任区分
第九条 造成学生伤害，有过错的责任人应当承担赔偿责任：
（一）学校过错造成学生伤害的，学校承担赔偿责任；
（二）教职工履行教育职责、执行学校任务不当导致学生伤害的，由所在学校承担赔偿责任；
（三）第三人过错造成学生伤害的，第三人承担赔偿责任；
（四）学生及其监护人过错造成其他学生伤害的，学生及其人监护人承担赔偿责任；
（五）学校、第三人、受伤害学生及其监护人两方以上有过错的，由各方根据过错大小分别承担赔偿责任。
除法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第十条 造成学生伤害，有下列情形之一的，学校根据过错大小承担赔偿责任：
（一）学校使用的设施、设备不符合有关安全标准以及维护管理不当的；
（二）学校的安全制度有疏漏，存在安全隐患的；
（三）学校组织的活动，未按规定对学生进行安全教育和采取必要的安全防护措施，以及有明显的安全隐患或者超出学生一般生理承受能力的；
（四）学校向学生提供的学生、生活、医药用品以及其他物品不符合卫生、安全标准的；
（五）学校知道学生有不适应某种场合或者某种活动的特异体质，未予以必要照顾的；
（六）学生伤害发生后，学校未及时采取救护措施致使损害扩大的；
（七）未成年学生擅自离校，学校未及时通知其监护人的；
（八）教职工侮辱、殴打、体罚或者变相体罚学生的；
（九）教职工擅离工作岗位或者虽在工作岗位全未履行职责，以及违反教学工作要求、操作规程的；
（十）明知教职工患有精神病及其他可能对学生人身安全造成危害的疾病，学校未采取防范措施的。
教职工的过错造成学生伤害，学校先行赔付后，可以向有过错的教职工追偿。
第十一条 造成学生伤害，有下列情形之一的，学校有证据证明没有过错的，不承担赔偿责任：
（一）放学后学生自行滞留学校期间发生的；
（二）未成年学生擅自离校，学校已及时通知监护人的；
（三）学生自行上学、放学途中或者学校放假期间发生的；
（四）学生突发疾病，学校已及时采取救护措施的；
（五）学生有特异体质或者患有危险性疾病，本人或者未成年学生监护人未告知学校的；
（六）学生自身、学生之间或者第三人的原因千万的；
（七）教职工在校外发生与职务无关的为引起的；
（八）不可抗力造成的。
学生参加学校组织的活动受到伤害，学校、第三人、受伤害学生及其监护人均无过错的，学校不承担赔偿责任，但应当给予适当的经济补助。
第四章 处理程序
第十二条 发生学生伤害事故，学校应当对受伤害的学生实行紧急救助，并迅速通知学生的父母或者其他监护人，报告当地县级以上人民政府教育行政主管部门。涉及有关部门的，学校应当同时向有关部门报告。
第十三条 发生学生伤害事故，学校应当指派专人负责处理，并在事故处理结束3日内，将事故处理结果书面报告当地县级以上人民政府教育行政主管部门；发生学生重大伤害事故，学校所在地人民政府应当组织专门小组负责事故的处理。
承保人应当参与事故的处理。
在学生伤害事故的处理中，有关单位和个人应当如实提供情况。
第十四条 发生学生伤害事故，当事人可以协商解决。
当事人不愿协商解决，可以书面申请学校所在地的教育行政主管部门调解。教育行政主管部门接到申请后，应当在60日内调解完毕。
当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以依法向人民法院提起诉讼。
第十五条 赔偿责任明确，对属于承保人保险责任的，在双方达成有关赔偿或者给付保险金额的协议后10日内，由承保人履行赔偿或者给付保险金义务，或者按照保险合同办理。
保险人自收到赔偿或者给付保险金的请求和有关证明、资料之日起60日内，无法确定赔偿数额的，承包人应当按照可以确定的最低数额先予给付，保险人最终确定赔偿或者给付保险金数额后，应当支付相应的差额。
超出保险赔付数额的部分，由学生伤害事故赔偿补充资金在赔偿范围及标准内给予补助。
第五章 赔偿范围及标准
第十六条 学生遭受人身伤害，责任人应当赔偿下列费用：
（一）医疗费。受伤害学生治疗的费用，按照医疗保险的标准据实支付，结案后确需继续治疗的，按照基本医疗费用支付；
（二）营养费。受伤害学生治疗期间补充营养的费用，按照本市上一年度居民人均年食品类支出标准计算，住院治疗按照实际天数支付，出院治疗按照县级以上人民政府卫生行政主管部门指定医院证明的天数支付；
（三）误工补助费。受伤害学生的父母或者其他监护人，陪同受伤害学生诊治或者处理学生伤害事故期间减少的劳动收入，按照本市上一年度职工年平均工资标准计算；
（四）陪护费。受伤害学生在诊治期间生活不能处理需专人陪护的费用，陪护费按照当地护工市场的价格计算，陪护期限和人数，由县级以上人民政府卫生行政主管部门指定的医院确定；
（五）交通费。受伤害学生就医、陪护人人陪护乘坐交通工具支出的费用，伤情较轻，能够保障及时就医的，应当选择费用较低的交通工具；
（六）住宿费。受伤害学生、陪护人陪护就医必须在外住宿的费用，按照当地国家机关一般工作人员的出差住宿标准凭据支付。
第十七条 学生遭受人身伤害造成残疾，责任人除依照本条例第十六条的规定进行赔偿外，还应当赔偿下列费用：
（一）残疾用具费。受伤害学生因残疾需要，凭医院证明配置或更换假肢、代步车及其他残疾用具等普通型辅助器具所需的费用；
（二）残疾生活补助费。受伤害学生全部或者部分丧失劳动能力所需的基本生活费，全部丧失劳动能力的基本生活费，为上年度本市居民基本生活费标准乘以本市人均预期寿命与学生受伤害时的年龄之差，部分丧失劳动能力的基本生活费，根据劳动能力丧失的程度，参照全部丧失劳动能力补偿标准的适当比例计算。
第十八条 学生遭受人身伤害造成死亡，责任人除依照本条例第十六条的规定进行赔偿外，还应当赔偿下列费用：
（一）丧葬费。处理死亡学生丧葬所需的费用，按职工丧葬费的标准计算；
（二）死亡补助费。补偿死亡学生父母或者其他监护人扶养学生支出的费用，死亡补助费的数额为上年度本市城市居民人均年消费性支出乘以死亡学生残废时的年龄，不足一年的按一年计算。
第六章 法律责任
第十发条 违反本条例第五条规定之一的，由教育行政主管部门责令改正：逾期不改的，对学校处以1000元以上5000元以下罚款。
第二十条 违反本条例第十二条规定的，由教育行政主管部门责令改正；拒不改正的，由学校处以500元以上3000元以下罚款。
第二十一条 在学生伤害事故处理中弄虚作假，尚不构成犯罪的，由有关单位对责任人依地给予行政处分。
第二十二条 对学生伤害负有责任的教职工，尚不构成犯罪的，由学校或者教育行政主管部门给予批评教育或者依法给予行政处分。
第二十三条 有关行政管理部门工作人员不履行职责，由所在单位或者上级行政主管部门依法给予行政处分；造成损失的，依法赔偿。