民航局


中国民用航空通信导航雷达工作规则

1990年2月3日，民航局

目 录
第一章 总则
第二章 通信的组织与实施
第一节 地面业务通信
第二节 场内移动通信
第三节 有线电话通信
第四节 地空通信
第五节 航务管理通信
第六节 对空广播
第七节 机要通信
第八节 正常飞行的通信保障
第三章 导航和雷达保障的组织与实施
第一节 机场导航、航路导航、监视雷达
第二节 导航雷达设备的设置和使用
第三节 正常飞行的导航雷达保障
第四章 专机和特殊情况下飞行的通信导航雷达保障
第一节 专机飞行的通信导航雷达保障
第二节 特殊情况下飞行的通信导航雷达保障
第五章 技术管理
第六章 业务管理制度
第七章 业务技术培训

第一章 总 则
第一条 民用航空通信导航雷达工作规则是组织与实施民用航空通信导航雷达工作的基本依据。民用航空各级领导、通信导航雷达部门的全体人员和使用通信导航雷达设施的人员都应当遵照执行。
第二条 通信导航雷达工作是保障民用航空飞行安全，改善经营管理，提高经济效益的重要手段，必须贯彻“保证安全第一，改善服务工作，争取飞行正常”的方针，主动配合，密切协作，迅速、准确、可靠地为民用航空提供通信导航和雷达服务。
第三条 通信导航雷达工作的基本任务：
（一）规划并组织民用航空通信导航和雷达设施的建设。
（二）组织与实施民用航空地面之间、地空之间的通信保障。
（三）组织与实施民用航空无线电导航和雷达保障。
（四）组织与实施民用航空通信导航和雷达设备的管理、运行和维修。
（五）组织与实施民用航空通信导航和雷达人员的在职业务训练。
第四条 民用航空通信导航雷达工作实行统一领导、分级管理的原则。
（一）中国民用航空局（以下简称“民航局”）负责组织领导全国的民用航空通信导航雷达工作，规划民用航空通信导航和雷达设施建设，制定统一的通信导航雷达工作规章制度，规定通信导航和雷达台站人员定额和技术标准，编制全国的通信导航和雷达设施的技术规范和技术资料。
（二）中国民用航空地区管理局（以下简称“地区管理局”）、飞行院校负责组织领导本地区的民用航空通信导航雷达工作，组织本地区的通信导航和雷达设施建设，制定本地区的民用航空通信导航雷达工作补充规定，编制和管理本地区的民用航空通信导航雷达技术资料。
（三）各级航务管理中心（站）负责具体实施本中心（站）的通信导航和雷达设施的建设、运行和飞行保障工作。
第五条 民航局和地区管理局通信导航雷达部门是管理民用航空通信导航雷达技术业务工作的职能部门。各级航务管理中心（站）和民用航空企、事业单位的通信导航雷达部门是日常运行部门，民航局和地区管理局的通信导航雷达部门根据民航局的工作计划和要求，对他们实行技术业务管理。
第六条 各级通信导航雷达部门应当加强全面质量管理，建立岗位责任制，各级领导应当经常深入基层进行技术业务指导，以身作则并教育所属人员树立优良的职业道德和严格的工作作风，执行规章制度，遵守劳动纪律，热爱本职工作，爱护仪器设备，刻苦钻研业务技术，尽心尽力地为保障飞行安全服务。

第二章 通信的组织与实施
第七条 民用航空通信分为地面通信和地空通信。
地面、地空通信网络，应当根据航线、机场的分布，空中交通管制、生产和行政工作的需要，结合现有的通信手段，采用先进的通信方式，组织实施。
第八条 民用航空国际通信电路和全国性的地面通信网络、地空通信网络，由民航局统一规划，地区管理局（飞行院校）、航务管理中心（站）分别组织实施。地区性的，由地区管理局（飞行院校）负责拟定，报民航局批准后，由地区管理局（飞行院校）、航务管理中心（站）分别组织实施。
通用航空专业地面、地空通信电路的设置，由通用航空公司提出申请，有关地区管理局（飞行院校）通信导航雷达部门拟定保障计划，报地区管理局（飞行院校）批准后组织实施，并报民航局备案。
地方民用航空企、事业单位的地空通信电路，由各该单位拟定设置计划，报地区管理局批准后组织实施。
第九条 通信电路的设置
航路导航台站的地面通信电路，根据需要设置。
一般航线机场设置塔台、高频航线地空台和地面业务通信电路，并根据需要设置起飞线塔台。
主要机场设置塔台、起飞线塔台、高频航线地空台、甚高频紧急通信地空台、地面业务通信电路和管制移交通信电路。
担负中低空空中交通管制任务的机场，增设甚高频航线地空台。
担负高空空中交通管制任务的机场，增设甚高频航线地空台和高频高空地空台。
担负国际航线空中交通管制任务的机场，增设甚高频航线地空台和高频国际地空台，并视情况设国际地面业务通信电路。
飞行繁忙的机场，可根据空中交通管制的需要，设置进近管制台和（或）地面管制台。
按气象和空中交通管制部门的要求和规划，设置高频或甚高频对空广播台。
为满足航空公司航务管理要求，可根据航空公司的申请，分别设置高频或甚高频航务管理通信地空台。
第十条 民用航空各级通信导航雷达部门，应当根据民用航空通信网络的安排，督促检查所辖地区内的民用航空通信台站和使用民航通信设备、电路的单位，认真执行各种通信规定。设置和使用民用航空通信设备、电路的单位，应当接受检查。
第一节 地面业务通信
第十一条 地面业务通信是各民用航空地面台之间传递飞行动态、航行情报、气象、运输生产以及其他各种保证安全生产的电报、电话和数据信息的通信。
地面业务通信网络由连接民航局、地区管理局、飞行院校、机场、航务管理中心（站）、航空公司、通信导航台站之间和国际间的通信电路组成。
地面业务通信网络包含：
（一）国际通信电路
中国民航局与外国民航局通信中心之间建立传递国际间规定种类的航空电报的航空固定业务通信电路。国际航空运输业务电报经由《国际航空电信协会》通信电路传递。
（二）国内通信电路
民航局、地区管理局、航务管理中心（站）、航空公司、机场、通信导航台站之间，建立传递民用航空各类电报和数据信息的电路。国内通信电路，以有线电工作方式为主，无线电工作方式为辅。
（三）管制移交通信电路
相邻空中交通管制部门之间（包括中国与相邻的外国管制部门之间）、本地区各管制部门之间建立管制移交和飞行协调的通话电路。管制移交通信电路使用有线电或无线电工作方式，并配备录音设备。
（四）通用航空通信电路
执行通用航空飞行机场的电台与作业基地流动电台以及小型流动电台之间，建立传递通用航空各类电报的通信电路，必要时可兼作通用航空地空通信，使用无线电报或无线电话方式工作。
（五）飞行院校通信电路
飞行院校与所属分校之间，飞行院校与有关地区管理局之间，建立传递训练飞行电报的通信电路，使用有线电或无线电工作方式。
第十二条 地面业务通信网中的国内无线电波道，由规划网络的部门指定一个电台作为控制台，负责该波道的业务指挥，调整换频时间，监督执行各项通信规定和维护通信秩序。
第二节 场内移动通信
第十三条 机场范围内的单位、人员和民用航空专用流动车辆之间，建立传递保障飞行以及其他信息的无线电话通信。
场内移动通信网络，由地区管理局（飞行院校）按照《民用航空无线电管理规则》的有关规定负责组织和设置，并制定使用细则。
第三节 有线电话通信
第十四条 机场内部、机关企事业内部以及与外部有关部门之间建立的电话通信。
机场、机关企事业和外部的电话通信，应当采用邮电公用线路。机场、机关企事业内部的通信网络由民用航空各级通信导航雷达部门统一规划，分别建设。
航行、通信、气象、运输服务等单位之间的通信和遥控线路采用自建或租用专用线路，由民航局或地区管理局通信导航雷达部门统一规划。
第十五条 电话总机话务员应切实掌握电话转接的主次，保障主要电话优先接通，并建立挂发和直拨长途电话的审核、登记制度，控制长途电话的使用，尤其要控制国际、国内长途直拨电话的使用范围。不属于航行调度、空中交通管制和飞行签派的事宜，不得使用调度等级的长途电话。
第四节 地空通信
第十六条 民用航空地空台与航空器电台或航空器与航空器电台之间，建立用于空中交通管制、通报飞行动态、传递飞行情报等的无线电通信。
按照不同的职责，地空台分为：
（一）塔台，用于机场区域内的起落航线、仪表进近航线以内第一等待高度层及其以下空间的空中交通管制通信。在没有进近管制台的机场，还用于进近管制区域内的空中交通管制通信。具体通信范围在机场使用细则内规定。
（二）起飞线塔台，用于辅助塔台空中交通管制通信，其通信范围在《空中交通管制工作规则》中规定。
（三）进近管制台，用于机场区域内除塔台管制范围外的空间，包括空中走廊的空中交通管制通信。
（四）地面管制台，用于对机场范围内地面滑行的航空器及引导车实施指挥的地面管制通信。
（五）甚高频航线地空台，用于管制区内的空中交通管制通信。
（六）甚高频紧急通信地空台，用于航空器和所载人员生命安全受到威胁时，空中交通管制员和机长之间进行紧急通信。
（七）高频中低空地空台，用于中低空管制区域内的空中交通管制通信。
（八）高频高空地空台，用于国内高空管制区域内的空中交通管制通信。
（九）高频国际地空台，用于对外国航空器和中国民航国际航班在中国境内飞行实施空中交通管制通信。
（十）高频通用航空地空台，用于对通用航空飞行保证的通信，必要时兼做作业基地与负责管制的空中交通管制部门之间的地面业务通信。
第十七条 各地空台应配置录音设备，并由值班管制员（或话务员）直接与机组通话。
第五节 航务管理通信
第十八条 航务管理通信是航空公司与所属航空器之间传递飞行情况和实施飞行签派、航务运营业务的通信。
航务管理通信分高频和甚高频通信。高频航务管理通信主要用于航空公司与在国外或国内航线上飞行的航空器之间的通信。甚高频航务管理通信主要用于航空公司与在机场区域内飞行的航空器之间的通信。
航务管理通信由航空公司提出使用要求，地区管理局统一规划、建设和管理，实行有偿服务。如地区管理局建设有困难，可由航空公司在地区管理局的统一规划和管理下，自行建设。
第六节 对空广播
第十九条 高频对空广播，用于气象部门向飞行中的航空器广播气象情报。甚高频对空广播，用于气象部门和空中交通管制部门的飞行中的航空器广播有关的飞行情报。
第二十条 对空广播，由气象和空中交通管制部门提出使用要求，通信导航雷达部门统一规划、建设。
第七节 机要通信
第二十一条 民航局机要通信，用于保障上级机关与下级机关之间，传递行政机密电报的通信。在设有有线电路的地点，机要通信使用地面业务通信电路。在没有有线电路的地点，可设立无线电机要通信电路。特殊情况下，在没有机要通信电路的地点，经民航局批准，可临时建立机要通信电路。
第八节 正常飞行的通信保障
第二十二条 机场区域内飞行的通信保障
（一）在机场区域内有飞行活动的全过程，应当保证塔台通信设备不间断地工作。
（二）起飞线塔台通信设备，按照值班管制员所要求的时间提供使用，并保证不间断的工作。
（三）应当保证管制室同本机场有关通信导航雷达台站之间以及管制部门之间的通信电路顺畅。
第二十三条 航路飞行的通信保障
（一）地面业务台相互之间应根据飞行计划和空中交通管制室的需要，保持通信联络。
（二）航路地空台应当保持设备经常处于正常工作状态，按管制员的要求和有关规定提供使用。
（三）航空器电台应当与负责空中交通管制的地空台保持可靠的不间断地空通信联络。
第二十四条 通用航空飞行的通信保障
（一）根据通用航空公司与有关的通信导航部门的协议和批准的通信保障计划组织实施。
（二）通用航空飞行的地面通信，通常使用航空地面业务通信电路。业务繁忙时，可开放通用航空通信电路。通用航空飞行的地空通信，在航线上飞行时，按航班保障；在航线外或作业飞行时，可以开放通用航空地空台保障。
第二十五条 国际航线飞行的通信保障
（一）航空器在国内飞行时，应当按民航局的有关规定进行通信联络。
（二）航空器在国外飞行时，同外国地空台进行的通信联络，应当按照有关协议和所在国家规定的通信程序和方法进行。
（三）国际航线飞行所需要的通信导航资料，由民航局航行情报部门提供。
第二十六条 外国民用航空器在中国境内飞行的通信保障，按照中华人民共和国《外国民用航空器飞行管理规则》和有关通航协议以及民航局的规定组织实施。外国民用航空器在中国境内飞行所需要的通信导航资料，由民航局航行情报部门提供。

第三章 导航和雷达保障的组织与实施
第二十七条 导航分为机场导航、航路导航；雷达分为着陆雷达、监视雷达和用于空中交通管制的一次、二次雷达及终端管制设备（简称航管雷达设备）。导航雷达保障必须根据机场、航线飞行和空中交通管制的需要组织实施。
导航和雷达台站的部署，由民航局规划，地区管理局（飞行院校）、航务管理中心（站）分别组织实施。国际航线、机场和国内航线、机场的导航、雷达设施，由民航局统一计划，地区管理局负责组织建设。临时机场的导航设施，由地区管理局计划，报民航局批准后，由航务管理中心（站）负责建设。
第一节 机场导航、航路导航、航管雷达
第二十八条 机场导航，包括无方向信标台、指点信标台、全向信标台、测距台、仪表着陆系统和雷达等设施。其部署应当根据机场等级、飞行繁忙程度和机场区域的气象、地理条件等特点确定。
（一）国际机场和国内主要机场，应当根据条件配置适合多种类型飞机在昼夜复杂气象条件下使用的导航设备。
（二）国内的一般机场、飞行院校的训练机场，应当配置与飞行任务相适应的昼间或昼夜复杂气象条件下使用的导航设备。
（三）通用航空临时机场应当根据需要配置必要的导航设备。
第二十九条 航路导航，包括航路无方向信标台、全向信标台和测距台等设施。其部署应当根据航路地形和导航设施的性能，以机场导航设施为基点，设置必要的航路导航设施。
第三十条 航管雷达，其部署应当根据空中交通管制的需要确定。国际机场和国内主要机场，一般配置近程一、二次航管雷达。国内一般机场，根据飞行繁忙情况配置近程二次或一次航管雷达。国际航线和国内干线，主要配置远程二次航管雷达，根据飞行繁忙情况增配远程航管雷达。
第二节 导航、雷达设备的设置和使用
第三十一条 各种导航雷达设备的设置应当符合下列要求：
（一）着陆引导设备（指点信标台、仪表着陆系统、着陆雷达等）应当重点保障主要着陆方向，结合机场净空条件、气象条件、飞行程序和设台条件确定。
（二）机场区域内定向、定位设备（无方向信标台、指点信标台、全向信标台、测距台等）应当既能对航空器在机场区域内飞行提供准确的导航，又能辅助进离场和着陆引导。
（三）航管雷达，应当对雷达有效复盖区域内飞行的航空器提供可靠的探测。根据空中交通管制的需要，分别设置塔台、进近、区域管制设备。
（四）航路上的导航设施，应当根据任务要求，尽可能靠近航路中心线和城镇居民点。
（五）空中走廊的导航设施应设置在走廊的进出口处附近；航线转弯处的导航设施应设置在转弯点附近。
第三十二条 选择无线电导航、雷达设施的场地时，应当根据飞行和空中交通管制的需要，在满足设备技术要求的前提下，考虑供电、取水、交通、安全等情况，兼顾台站工作人员生活的需要。为减少环境的影响，场地应当平坦、开阔、地势较高、四周或保障方向上应当没有影响设备工作的障碍物，尽量避开金属建筑、架空线、铁路等二次辐射体和各种电气干扰源，以保证电磁波的正常传播。
第三十三条 对导航台站周围的场地，应当严格按照一九八六年五月六日发布的中华人民共和国国家标准ＧＢ6364－86《航空无线电导航台站电磁环境要求》予以管理和保护，并将有关环境保护要求向城市规划部门备案，经常了解场地周围情况，及时报告和处理所发现的问题。
第三十四条 各种导航、雷达设备在启用之前，都必须进行地面检查、测试和飞行校验。启用后的导航、雷达设备必须按规定周期、项目进行定期地面检查、测试和飞行校验。导航设备经过性能调整或更改重要部件之后，也应该进行地面检查、测试和飞行校验。飞行校验不合格或过期没有校验的设备，不得提供使用。
新建的导航、雷达设施，经飞行校验合格后，报民航局审批开放使用。
飞行校验可用专用校验飞机或选派合适的飞机进行。使用专用校验飞机进行的飞行校验，由地区管理局（飞行院校）提出申请，由民航局飞行校验中心统一安排实施。选派非专用飞机进行的飞行校验，由地区管理局（飞行院校）安排实施。
第三十五条 各导航、雷达设备的开放时间由空中交通管制室的值班管制员负责通知。管制员必须按照不同设备所需要的准备时间提前通知开机时间，设备使用完毕应及时通知关机。有遥控装置的导航设备，应当在导航集中控制室由导航值班人员操作控制。
需要使用军用导航设施时，应由空中交通管制部门事先向有关部门联系。
第三十六条 为了充分发挥导航设备的保障性能，飞行和空中交通管制人员必须根据各种导航设备的性能、用途和有效范围正确合理选择使用。
航空器所辖单位，必须按照导航、雷达设备的技术标准，认真检查和校准机载的导航设备，以便空中和地面配合使用。
第三节 正常飞行情况下的导航雷达保障
第三十七条 机场区域内飞行的导航、雷达保障。
（一）导航台站应当按照值班空中交通管制员的通知，准时提供保障。
（二）使用着陆雷达引导航空器着陆时，雷达站应当保证雷达设备正常运行，值班管制员应当在雷达站或遥置显示装置处引导飞行。
（三）机场内各导航台站、着陆雷达站应当与塔台之间保持顺畅的通信联络。
第三十八条 航路飞行的导航保障
提供航路导航的机场和导航台站都应当根据飞行计划和空中交通管制部门的通知，认真做好准备，及时准确地提供导航保障。
第三十九条 外国航空器在中国境内飞行的导航保障，按照通航协议和民航局的规定组织实施。
第四十条 通用航空飞行的导航保障，通常利用固定航线上的导航设施，必要时在作业机场（地区）设置临时导航设备。
航务管理中心（站）的通信导航雷达部门和通用航空公司应当：
（一）根据提供通信导航保障的协议和调机、作业计划，拟定保障计划。
（二）派遣流动的通信导航设备时，出发前要组织检查和测试。安装后要组织地面和空中校飞，符合规定后方可提供使用。
第四十一条 训练飞行的导航保障
机场内训练飞行，应当按照机场区域内飞行的保障规定执行。航线训练飞行按照航路导航的保障规定执行。飞行院校应当根据训练计划和训练课目的要求，组织保障，并检查机组所携带导航资料，了解其熟悉情况。
第四十二条 航管雷达保障
航管雷达应当根据值班空中交通管制员通知的时间开关机，保持设备工作正常，并与管制室之间保持顺畅的通信联络。

第四章 专机和特殊情况下飞行的通信导航雷达保障
第一节 专机飞行的通信导航雷达保障
第四十三条 专机飞行的通信导航雷达保障，按照中国民用航空专机工作的有关规定执行。
第四十四条 遇有专机飞行任务时，通信导航雷达部门的领导干部应当向有关台站明确交待任务、布置实施计划和应急措施，并组织检查通信导航雷达保障的准备工作。

执行任务的台站必须认真核对通信导航资料，严格检查通信导航雷达设备，并指派责任心强、技术熟练的人员值班，保证设备正常运行。
第四十五条 专机飞行时，担任保障任务的通信导航雷达部门领导干部，必须亲临现场，切实掌握通信导航雷达保障情况，及时处理发生的问题。担任专机飞行任务的机长（飞行通信员）应当按照规定主动与地面电台保持联络，报告飞行情况。
第四十六条 外国专机在中国境内飞行，按民航局规定的国际飞行的通信联络办法执行，并按专机工作的有关规定加强通信导航雷达保障。
第二节 特殊情况下飞行的通信导航雷达保障
第四十七条 地空通信失去联络时，值班的空中交通管制员应当立即通知通信台站值班领导，立即采取恢复通信联络的措施，检查主用和备用通信设备，保证良好可用。

机长（飞行通信员）应当利用机上一切可以利用的通信设备，试与沿航路的任何一个地空台沟通联络，或者通过其他航空器电台转报，并在主用或备用频率上保持不间断的守听，连续发送飞行动态和飞行报告，同时将二次雷达应答器编码置在“7600”。
值班的空中交通管制员，必须在主用和备用频率上保持不间断的守听，并通知开放一切可能供航空器通信联络的地空台，连续发送管制指令和气象情况，或者通过其他航空器电台转报，直至恢复通信联络。
航空器在国外飞行失去通信联络时，机长（飞行通信员）应当根据有关国家或地区规定的程序，设法与地面电台沟通联络，并通过航务管理波道报告国内。
第四十八条 航空器在飞行中遇到严重威胁航空器和所载人员生命安全情况时，机长（飞行通信员）必须尽一切可能发出遇险信号，报告航空器位置、遇险性质和所需要的援助。同时将二次雷达应答器编码置在“7700”。
其他地面电台和航空器电台听到遇险信号时，应当暂时停止无线电发信，注意守听，必要时协助遇险航空器转告遇险情况报告。
第四十九条 航空器在飞行中遭到劫持或遇到其他紧急情况时，机长（飞行通信员）应当在保证航空器和所载人员安全的前提下，根据具体情况，设法发出无线电紧急信号，报告遇到紧急情况，同时将二次雷达应答器编码置在“7500”。
第五十条 航空器当发生迷航、失去通信联络等特殊情况时，通信导航雷达部门应当按空中交通管制员通知，开放一切可供利用的通信导航雷达设备，提供各种通信导航雷达保障。

第五章 技术管理
第五十一条 技术管理的主要任务是：贯彻国家的技术政策和上级有关技术工作的指示，建立和健全技术管理制度，积极推行技术革新，加强技术安全措施，组织通信导航雷达设备的管理、运行和维修工作，保持通信导航雷达设备经常处于良好状态，保证通信导航雷达信息稳定可靠。
第五十二条 民航各级通信导航雷达部门，必须按梯次配备具有高、中、初级技术职称的专业技术人员，负责管理和实施本部门的技术业务工作。基层还应配备相应数量的技师，以确保通信导航雷达工作的质量。
第五十三条 通信导航雷达人员主要来源应当是大、中专科学校的毕业生和经过专门训练的合格人员。所有通信导航雷达值班人员都应当熟悉所管设备的性能、操作方法和使用要求，经过考核取得相应的民用航空电信人员执照后才能上岗工作。
第五十四条 各台站通信导航雷达设备的数量，应当根据各项设备的技术特性、保障对象和不同任务适当配置主用和备用设备。
甚高频地空台和导航台站，应当配有与主要设备相同数量的备用机。
高频无线电收发信台，应当配有主要设备数量三分之一以上的备用机。
空中交通管制使用的通信线路，应当配置集中管理的多声道录音装置。
有线通信的终端设备，其备用机一般不少于主要设备数量的四分之一。
第五十五条 通信导航雷达设备的供电必须稳定、可靠。通信导航和雷达台站的备用电源，都应当能够随时供电。如果公共备用电源不能满足通信导航雷达业务用电需要，通信导航雷达台站应设置专用的备用电源。通信导航和雷达台站的主用电源不可靠时，其备用电源应有备用机。使用电池工作的台站，应当保证电池在正常状态下供电。
第五十六条 通信导航雷达设备的运行、维护，必须严格遵守《民用航空通信导航雷达设备运行、维修规程》的规定。
一、台站值班人员，必须加强日常维护，并经常检查设备的工作状态，保证设备的正常运行。
二、各通信导航雷达台站，必须按照规定的周期、内容和方法，结合设备的工作情况，组织技术力量进行定期维护。地区管理局通信导航雷达部门，应当审核所辖台站制订的定期维护计划并督促组织实施。为确保维护质量，地区管理局（飞行院校）每年应当有计划有重点地组织检查。
第五十七条 通信导航和雷达设备的修理，应当按照《民用航空通信导航雷达设备运行、维修规程》和设备技术说明书的规定进行。
一、通信导航和雷达设备的一般修理由台站组织进行，凡台站无力修复的设备或部件，应当及时报请上一级通信导航雷达部门组织修理。必要时，地区管理局通信导航雷达部门，应当派遣维修人员或者组织巡回检修组，帮助技术力量不足的台站进行定期检修。
二、设备的大修，由执管设备的单位制定大修项目、费用和材料预算，报地区管理局批准后组织实施。必要时可送外单位修理。
三、各种设备修理后，应当进行技术检验。未达到规定的技术标准的设备，必须重修。
四、民航局提供的通用航空的流动电台，由设备所属的通信导航雷达部门检修；流动电台在使用中，由执行任务的通信人员负责日常维护。
第五十八条 通信导航和雷达台站应当根据工作需要配置必要的测量仪表，制订仪表使用细则。使用仪表人员应熟悉仪表的操作和注意事项，防止损坏仪表。各种仪表应当按有关规定定期进行计量检测。
第五十九条 通信导航雷达基建工程，分为新建、扩建机场项目中的通信导航雷达设施工程和单项通信导航雷达设施工程。
新建、扩建机场项目中的通信导航雷达设施工程，由地区管理局机场基建部门组织设计、施工和验收，地区管理局通信导航雷达部门负责提出工艺要求和设计审查意见，并参加竣工验收。项目的设计及概算由民航局机场基建部门会同通信导航雷达部门审批。
单项通信导航雷达设施工程由地区管理局通信导航雷达部门负责组织工艺设计和安装，机场基建部门负责组织土建设计和施工。项目的审批和竣工验收由地区管理局组织机场基建和通信导航雷达部门进行。
地区管理局通信修理所（或安装队）是承担本地区通信导航雷达基本建设安装工程的单位，并负责通信导航雷达设备的修理和巡回检修，其技术业务工作，由地区管理局通信导航雷达部门管理。
通信导航雷达台站的选址定点工作，由地区管理局通信导航部门会同机场基建部门负责，民航局通信导航雷达部门会同机场基建部门审批。
凡纯属设备添置和更新，由通信导航雷达部门组织实施。
第六十条 各级通信导航雷达部门，应当加强技术文件和技术资料的管理，建立和健全技术档案制度。
民用航空通信导航雷达部门应当建立所辖台站的技术档案，包括台站建设的技术文件和技术资料等。
各台站必须备有台站的技术文件、设备的技术资料和各种原始记录。对重要的技术文件和资料要集中保管，统一使用。
设备调拨时，有关的技术资料必须随同转移。
第六十一条 民航通信导航雷达部门，应当切实加强技术安全措施和劳动保护，防止发生伤亡事故和设备事故：
（一）根据有关规定，结合具体情况。制定各种安全守则和消防细则。
（二）教育所有工作人员严格遵守技术安全规则，熟练使用各种防护用具、消防工具和熟悉急救常识。
（三）各种设备的防护装置、工作场所的防护用品和消防设施，必须完整良好，不得移作他用。
（四）易燃、易爆、有毒物品，必须与通信导航雷达设备、器材分开保管；对容易发生危险的设备，应当涂绘“危险”等识别标志。
（五）容易发生危险的作业，应当采取保护措施，做好救护准备，领导干部应当在现场指导。
（六）凡从事高频、微波辐射、高空作业和蓄电池维护的人员，应当切实按照国家或当地对劳动保护的有关规定做好劳动保护。
（七）根据本地具体情况，适时做好防火、防雷、防风、防潮、防冻、防高温的工作。
（八）加强电缆、地网等设施的维护管理。施工单位在埋有电缆、地网等设施的地区进行作业，应当与使用单位联系，按照国家《关于保护通信线路的规定》，共同做好防护工作。
第六十二条 通信导航雷达部门技术改进，应当以改善通信导航雷达设备性能，改进操作、保管和维修方法，提高保障效能为重点。对于一切发明和技术改进，都必须给予热情的支持和鼓励。凡经过试用鉴定合格有推广价值的技术改进成果，应当分别按照《发明奖励条例》、《技术改进奖励条例》的规定和民航的奖励办法予以奖励。
第六十三条 通信导航雷达设备、器材是完成通信导航雷达保障任务的物质基础。各级通信导航雷达部门，应当切实做好通信导航雷达设备器材的管理工作，根据实际需要和供应渠道，做好下列工作：
一、通信导航雷达单项工程的设备、器材，应当列入基本建设计划，通过有关部门办理订货。
二、经民航局批准的更新、添置的设备和维修用的统配器材，由地区管理局（飞行院校）通信导航部门作年度计划，经地区管理局（飞行院校）批准后，通过有关部门办理订货。
三、通信导航雷达设备的通用维护器材，由各通信导航雷达部门按需要自行购置，并酌情贮备，既要保证实际需要，又不至积压浪费。
四、地区管理局通信器材仓库，负责供应和贮备本地区通信导航雷达台站所需的设备和器材，其技术业务工作由地区管理局通信导航雷达部门管理。
第六十四条 为了加强对通信导航雷达设备、器材和工具仪表的管理，防止丢失、损坏、锈蚀、变质，通信导航雷达部门必须：
（一）经常教育通信导航雷达人员爱护设备，节约使用器材、电力和油料。
（二）建立登记、统计制度，掌握设备的数量、质量、运行、变动等情况。
（三）建立和健全设备器材、工具仪表的管理、维护和保养责任制。
（四）建立报告制度，每年年终将现用的或暂存不用的主要设备情况，逐级报告上级通信导航雷达部门。
第六十五条 通信导航雷达设备的调拨，应当按照下列规定办理：
一、民航局有权调拨全局范围内通信导航雷达设备。跨管理局、工厂、学校的设备调拨，除批准大修调拨者外，一般应当实行有偿调拨。
二、地区管理局（飞行院校）有权调拨所辖区域内的通信导航雷达设备。并报民航局通信导航雷达部门备案。
三、十瓦以上甚高频电台、一千瓦以上高频电台、导航、雷达等设备需移作他用或者调给民航局以外单位，必须经过民航局批准后，方可办理有偿调拨手续。
第六十六条 通信导航雷达设备的报废，应当按照下列规定，办理鉴定和批准手续：
一、使用时限已到、不能延期使用，或者使用时限未到、但已经不能修复使用，或者修复费用相当于重置价值的，可以申请报废。
二、报废设备时，由执管单位提出申请，地区管理局通信导航雷达部门组织技术鉴定，并填写《通信导航雷达设备报废鉴定书》。
三、导航、雷达设备，一千瓦以上的通信设备，贵重仪表以及未到使用年限或未提足原值的固定资产等设备的报废，由民航局审批，并由使用单位的财务部门提足折旧。其它由地区管理局审批，并及时报民航局通信导航雷达部门备案。
四、未经批准报废的设备，应当妥善保管，不得乱放乱拆或挪作他用；已批准报废的设备，应通知财务和有关业务部门予以注销。回收残值，应当交财务部门入帐。
第六十七条 航空公司和其他驻机场单位，需要使用民航局辖属的通信电路、通信导航雷达设备及人员时，必须经民航地区管理局批准，并签订协议。

第六章 业务管理制度
第六十八条 民航局通信导航雷达部门，应当根据民航的年度飞行任务和通信导航雷达建设计划，结合地区管理局上报的年度通信导航雷达工作总结，制定出本年度通信导航雷达工作计划，报请民航局批准后实施。地区管理局（飞行院校）、航务管理中心（站）的通信导航雷达部门，应当根据上级下达的任务，结合本地区实际情况制定实施计划，报请地区管理局批准后，采取有效措施，保证按时完成。
第六十九条 建立严格的业务管理制度。凡属全国统一的民用航空通信导航雷达技术业务管理制度，由民航局拟定和颁发。地区管理局（飞行院校）、航务管理中心（站）的通信导航部门，应当根据上级颁发的规章制度，结合本单位的具体情况，制定补充规定和实施细则，报请地区管理局批准后实施，并报民航局通信导航雷达部门备案。随着技术发展和情况变化，制定规章制度的单位应当及时修订。
第七十条 通信导航雷达人员及其他使用通信导航雷达设备的人员要严格遵守规章制度。各级领导应当以身作则，并对所属人员进行执行规章制度的教育和检查，对执行规章制度好的单位和个人应当给予奖励，对于违反规章制度、通信纪律的单位和个人应当及时处理，视情况给予批评教育、纪律处分或吊销执照。凡触犯法律的，应当追究其法律责任。
第七十一条 编制通信导航雷达资料，必须执行无线电管理部门有关频率、呼号的管理规定，掌握保密、适用、简便的原则。
全国性的地面、地空通信资料和导航资料，由民航局通信导航雷达部门编制。
地方航线、通用航空飞行的通信导航雷达资料，由地区管理局通信导航部门按照上级规定的范围编制，并报民航局通信导航雷达部门备案。
通信导航雷达资料的增加、删除、更改，由制发部门负责通知。接到通知的部门必须及时修改，并迅速通知有关单位或人员。未经制发部门同意，不得擅自增加、删除、更改。
第七十二条 通信导航资料的管理：
一、根据满足需要和便于保密的原则，规定资料密级和编号，并严格控制分发范围。
二、列有密级的资料，没有经过原制发部门同意，不得复制；地区管理局（飞行院校）通信导航雷达部门，可以摘印本地区范围内和执行任务所必须的通信导航雷达资料，并将印发的内容和数量报民航局通信导航雷达部门备案。
三、建立通信导航雷达资料的保管、修改、校对制度，并有专人负责。
四、机组除执行国内重要、紧急任务的飞行外，不准带与该次飞行无关的资料。机组应当分工专人携带保管通信导航雷达资料。
五、寄运和携带保密资料，应当按照保密文件的传递规定办理。
六、禁止在非保密本上摘抄保密资料。
七、当发生失密、泄密情况或丢失密级资料时，必须立即报告上级，并采取补救措施，认真追查责任，严肃处理。
第七十三条 建立业务工作检查制度。上级通信导航雷达部门，应当经常检查下级通信导航雷达部门的技术业务工作。任务、计划、措施下达后，要及时检查落实情况。遇有重要任务，必须随时检查指导，以保证任务的完成。
第七十四条 建立技术业务报告制度。下级通信导航雷达部门应当定期向上一级通信导航雷达部门报告技术业务工作。如实反映完成任务的情况，总结工作经验教训，提出改进工作的措施和建议。对于急需解决的问题，应当及时专题报告。
第七十五条 建立通信导航雷达值班制度。航务管理中心（站）的通信导航雷达部门领导，应当按照规定的职责建立值班制度，随时掌握通信导航雷达保障情况，与有关部门保持密切联系，及时解决保障工作中存在的问题。
第七十六条 建立事故差错的登记和报告制度。事故差错分为事故、严重差错和一般差错三种。其具体标准由民航局制定。各级通信导航雷达部门，都应当按照规定，详细登记事故差错，定期向上一级通信导航雷达部门报告。发生事故和严重差错。应当上报民航局，并及时调查和处理。民航局、地区管理局通信导航雷达部门，对各种事故、差错都要进行综合分析，必要时予以通报，以防止重复发生。全年无事故差错的单位和个人，应给予奖励。
第七十七条 做好业务统计工作。业务统计资料是分析通信导航雷达工作质量和研究改进工作的依据之一，各通信导航雷达台站，必须根据原始工作记录，按照民航局统一规定的报表格式，认真填写，按时上报。各级通信导航雷达部门，要综合分析各单位业务统计情况，发现问题，及时采取改进措施或向上一级通信导航雷达部门提出改进建议。
通信导航雷达业务统计报告表，按季度统计，并按规定时间报告上级通信导航雷达部门。
第七十八条 加强管理教育。各级通信导航雷达领导干部，应当严格管理所属人员。随时掌握他们的思想情况和技术情况。经常检查和考核他们的工作和学习，关心他们的生活，把严格管理和耐心教育结合起来。对于边远地区和执行临时任务的电台，应当选派适当的人员担负工作，保证在远离上级领导的情况下，坚决贯彻执行党和国家的方针、政策、法令和上级的指示，圆满完成各项任务。
第七十九条 加强通信导航雷达队伍建设。各级通信导航雷达领导干部应及时向上级有关部门提出关于通信导航雷达干部的配备、选拔、调整的建议，并向有关部门提出台站人员编制的建议。
通信导航雷达工程技术人员的调离，应当征得通信导航雷达部门的意见。

第七章 业务技术培训
第八十条 业务技术训练是搞好通信导航雷达业务建设的重要措施。各级通信导航雷达部门，必须遵守国家《职工教育法》和有关职工教育的规定，结合本单位的具体情况，与职工教育部门密切协同，组织好各类通信导航雷达人员的在职业务训练。
第八十一条 通信导航雷达人员的在职技术业务训练，应当以规章制度，设备的操作维护技能，设备的性能、构造和工作原理为重点，并且要学习外语和系统的技术理论知识。认真加强基本功的训练，不断提高工作效率和质量。通信导航雷达领导干部还应学习现代通信导航雷达管理技术知识，不断提高管理水平。
通信导航雷达人员的在职业务技术训练，应当根据不同工种的特点和人员的技术、文化水平，因人施教，注意专业对口并解决好工学矛盾。广开学路，鼓励自学。采取岗位练兵、专题讲课、讲座，群众讨论、操作示范的方法进行学习观摩。也可以组织各种短期训练班，利用教育基地进行培训。或者选送人员到大专院校学习，还可组织人员收看电视广播讲座或参加函授、夜大学习。
第八十二条 各级通信导航雷达部门，应当按照民航局提出的年度训练要求，结合本部门的具体情况，制定切实可行的年度训练计划，并认真组织实施。
在职业务学习。每周要保证每人至少有四小时学习时间。在保证圆满完成本职任务的前提下，有条件的单位，可以适当多安排一些学习时间，为职工参加有组织的业务学习创造条件。
第八十三条 业务技术训练，要建立考核制度。考试应当本着学什么考什么的原则。可以采取口试、笔试或实际操作、排除模拟故障等方法进行。经地区管理局通信导航雷达部门或院校考试及格的学科（包括文化课和技术基础课），应当发给成绩证明，不在重复考试，并作为评级的依据之一。
见习人员见习期满，应当及时进行思想鉴定和技术考核，不合格者不得转正。
第八十四条 业务技术训练，应当调能胜任教学的人员任教，发动有专业知识的技术人员和老职工传授技术经验。通信导航雷达领导干部，应当重视师资的培养，并保证教师有充分的备课时间和必要的教材。教师必须认真负责，经常研究改进教学方法，提高教学质量。
第八十五条 各级通信导航雷达部门，应当加强对在职业务技术训练的领导，指定专人负责训练的组织、督促、检查工作，经常了解训练的情况，及时总维交流经验。



“仁政”与法治
——儒家思想对我国法治建设的影响

卢建辉

儒家思想博大精深，源远流长，其理论贯穿了整个中国古代历史，并继续影响着我们的现代生活。儒家倡导“以德服人”的治国方略。孟子曰：“以力服人者，非心服也，力不赡也，以德服人者，中心悦而诚服也。”[1]同时儒家否认社会是公平的，“名位不同，礼亦异数”[2]他们认为人有智愚之别，应有贵贱上下之分，而贵贱上下决定每一个人在社会上的地位和行为。如何维持这样的社会秩序？“政者，正也。君为正，则百姓从政矣。君之所为，百姓之所从也。君所不为，百姓何从。”[3]《礼记.哀公问》所以孟子认为“惟仁者宜在高位”，[4]并要求为政者“以不忍人之心，行不忍人之政”，[5]由此“治天下可运于掌上”。[6]笔者仅就儒家的“仁政”思想对我国法治建设的影响这一角度谈谈自己的看法。
“仁政”理论在当初并未受到统治者的重视。儒家思想成为古代中国的治国思想有其特定的历史背景：春秋战国时期的战乱和社会阶层的剧变要求哲学理论立足于现实，而众多繁杂的政治理论要求思想家们合理地解释现实以完善各自的理论体系。秦王朝的迅速解体和汉初分封制的弊端迫使统治者需要加强中央集权，此时汉儒董仲舒提出罢黜百家，独尊儒术的主张，他的《春秋》大一统思想得到汉武帝赏识，儒学遂从三教九流中脱颖而出。董仲舒把儒家思想与阴阳家的思想结合起来，他认为德为阳，刑为阴。两者的关系是：“刑者，德之辅；阴者，阳之辅也。”[7]“圣人多其爱少其严，厚其德而简其刑。”[8]这就是“德主刑辅”。先用德礼进行教化，教化无效再辅之以刑罚，把德刑结合起来。经过历代儒家学者与统治阶层的不断交媾，这种刚柔相济的“仁政”成为历代王朝的治国之道。儒家思想吸引统治者的理论基础主要有以下几点：
一、强调宗法伦理观念。儒家思想最根本的就是宗法伦理思想。“君君臣臣，父父子子”，[9]这种君臣父子关系是皇权统治中的“大伦”。皇帝掌握统治国家的最高权力，然后通过分封、诏赐等方式对权力、财产进行分配，形成了以血缘关系为主的家长式统治。在宗法制度中，君臣、上下、贵贱都有明确的界限和等级秩序。借“亲亲”、“尊尊”之规则，来维护以父权为中心的家庭、家族伦理关系和以君权为中心的社会秩序。秦二世矫诏秦始皇赐秦太子扶苏死，扶苏说，“父而赐死，尚安敢复请？”[10]可见向百姓灌输宗法伦理观念有助于臣民接受家长式的统治，从而维护国家安定，社会和谐，达到天下长治久安之目的。
二、宣扬“性善论”。儒家认为人具有“善端”，具有为善、成圣的潜能。孟子曰：“恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。”[11]此“四端”即“仁、义、礼、智”四种“善”的萌芽状态，是人“不学而能”、“不虑而知”的“良能”、“良知”。 [12]孟子强调，“仁义礼智根于心”。[13] 性善论把人心视为一切美好价值的观念的源头，从而把治理国家看作是“修身、养性、治国、平天下”的道德修养过程，就人的本性而言，是不需要法律的，以德治国是最好的统治方式。统治者就是道德楷模，对他不需要防范。臣民需修身养性，使人的“善”得到保存和发展，并向着仁义礼智等圣人君子的人格目标而迈进。
三、主张贤人治国。按照儒家理论，如果人性恶，那就不可能有“仁人”，也就不可能有“仁政”。人为善的潜能是仁政的基础。所谓“仁政”也就是为政者“以不忍人之心，行不忍人之政”。[14]儒家认为个人不能离开社会而存在，个人只有作为国家和家庭的成员才有存在的意义。但儒家认为人与人是不平等的，人与人之间最基本的区别是“治人者”与“治于人者”的区别。孟子曰：“然则治天下，独可耕且为与？有大人之事，有小人之事。……或劳心，或劳力。劳心者治人，劳力者治于人。”[15]孟子还断言这是“天下之通义”。[16]那么，谁应为“治人者”，谁应为“治于人者”？孟子以为“天下有道，小德役大德，小贤役大贤。天下无道，小役大，弱役强。斯二者，天也。顺天者存，逆天者亡。”[17]据此推理，政治上至高之位，必以最大之德居之。所谓天子，必圣人乃可为之。圣人的责任是确立“天道”和“替天行道”，即施行仁政。臣民惟有听从圣人和君子的教诲，循礼守法，安居乐业。儒家认为，“爱人”仅仅是对为政者的要求，而被爱的对象则是普通的老百姓。只有为政者才需要讲“爱人”的仁政，只有得道的君子才能行“爱人”的仁政。所以孔子说：“君子学道则爱人，小人学道则易使也”。[18]
由此可以看出，儒家主张的仁政即为德治，由贤人来治理国家。实施“仁政”的统治者要求臣民接受统治理由是：第一，我是天子，是最优秀的人，道德高尚无边。第二，我为社稷鞠躬尽瘁，是出于对臣民的无私的爱，会给臣民带来安全和财富。孔子说，“为政以德”、“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格”。[19]他们认为，人在社会上的贵贱和在家族中的亲疏、尊卑、长幼的差异是天生的，每个人的生活方式和行为必须符合他们的身份和政治、社会地位。不同的身份有着不同的行为规范。人人要遵守固有的行为规范，便可维持理想的社会秩序，国家便可长治久安。而人心的善恶取决于德治，同时德治又取决于统治者的个人魅力，因为统治者的人格具有绝对的感召力。所以儒家所主张的“仁政”最终都衍变成为“人治”。
儒家实施“仁政”的前提是人的本性具有先天的善性，肯定人自身具有可向高尚道德发展的潜在因素，这在一定程度上有利于人格的培养和人与人之间的和谐关系的产生。但儒家又认为人与人是不平等的，每个人的生活环境、生活历程具有具体性，因而道德水平必然存在差异。统治者必然是善的代表，由他实施仁政，在他的领导之下，被统治者才能保存原有的善性，然后继续修身养性，以达到自身人格的完美。因此，从本质上看，儒家的“仁政”理论就是把国家的发展和社稷的安危完全托付给一个理想化的圣人。从历史实践看，儒家的这一理想从未实现过。相反，“仁政”成为了统治者实施暴政的遮羞布。 因此在建设社会主义法治国家的今天，如果还寄梦于以“仁政”来维护社会秩序，必然重蹈覆辙。笔者认为，“仁政”理论对于建设社会主义法治，存在以下负面影响。
一、“贤人治国”的理论违反了权力制约原则。
儒家强调人的自身修养，即“内圣”，只要诚心修身，既可成圣成仁，无往而不胜。“内圣”可致“外王”，修身是手段，“内圣”是目的，而前提是人有根本的善端。整个儒家文化的精神方向，就是以圣贤作为理想的人格典范和人生追求的目标，鼓励人们加强自身道德修养。因此，政治上崇尚“贤人之治”便成为一种必然。
董仲舒对儒家学说的进一步发挥使其符合了当时的统治需要。“罢黜百家，独尊儒术”，儒学成为官方的统治思想。董仲舒把君主神化为“天子”，统治者鼓励民众加强道德修养，修回善性。从而加强了君主的至上权威。董仲舒思想的核心目的在于强化君主统治地位，在民众都有“善性”的基础上推行“仁政”。使“性善论”成为政治上有力的思想统治工具。统治者利用民众崇尚“贤人之治”的思想在神化自身的同时提倡民众向善，致使百姓对权力意志的盲从和普通的从众心理。对于皇权，百姓总是希望是善良的，皇权是最后的善的权力，皇权因此不受制约，事实上也无法制约。
中国古代的权力制约机制，都是维护皇权的需要，预防宰相的权力过大威胁皇权。隋唐时设中书省、门下省、尚书省三省制度，宰相的权力由三省分掌，分工明确而相互制约：中书省掌管决策，门下省掌管审核，尚书省掌管执行。三省分工制约，确实预防了宰相滥用权力。但对最高权力的皇权却没有完备明确的制约监督，这与认为皇帝是至善化身而不会为恶有内在的必然联系。当然，形成这种情况的其他原因也是存在的。制度方面行政司法合一使行政长官本身兼有司法权，权力本身没有分离造成制约机制的不健全。行政权与司法权本应相互监督相互制约，但置于长官一身，只能自己监督自己，这又体现为儒家的“内圣”思想，强调个人的自省和道德修养，去修善性。对于社会主义法治而言制度方面的阻碍已不存在，关键还是干百年来造就的民众心态，希望统治者积极向善，为政以德，如此便能安心生产。事实上，离开制度的力量，脱离法律的约束，就很难保证人性向善，“善性”造成民众对权力制约的“惰性”，民众缺乏权力制约的观念，对最高权力的制约匮乏，必然贻误中国法治进程。
二、“仁政”造成泛道德主义，不利于法制建设。
“善”作为一种价值体系，完善和补充了道德之善的内涵。道德之所以谓“善”，是因为它能给人们带来实际的利益。人们之所以要遵循仁义道德，就在于仁义礼智人之固有，克己遵循，则能“尽性事天”；就在于仁义是正路坦途，遵循之可富家保身；就在于得民心则得天下，而得民心的关键在于以仁义待民等等。符合道德的便是“善”的，导致了道德越位扩张，矛盾的解决不是依靠法律，而是依靠道德手段。
道德的越位造成泛道德主义。“泛道德主义就是将道德意识扩张，侵犯到其他文化领域（如文学、政治、法律、经济）去做它们的主人，而强迫其他文化领域的个性，降于次要又次要的地位；最终极的目的是把各种文化的表现，统变为服役于道德和表达道德的工具”。[20]儒家推崇“仁政”，构建了“善”的价值体系，却造成宽、信、孝、惠、敬、勇等一切道德观念都归于“善”的统慑。“为政以德”、“德主刑辅”、“明刑弼教”，突出表现道德越位扩张而成为法学领域的主人，侵犯了法律的个性。另外，儒家认为人性本善，只须加强个人道德修养，通过道德教化，弘扬人的善端，便可达到平天下的目的。统治者对民众采用道德教化手段，使他们保住善性并扩而充之。籍此，社会上出现矛盾即可诉诸于道德途径解决，道德泛化也就顺理成章了。
道德泛化不利于法治建设。道德和法律作为管理社会的主要手段，彼此在各自领域都发挥着重要作用。道德是一种软约束，依赖的是人的自觉及良心，是一种自律性的东西，其功能是为了扬善；而法律则是一种硬约束，以国家的强制力为后盾，其功能是为了制恶。两者虽因用力方向不同，但共同维系着社会的稳定，但毕竟由于各自本质不同，所起的作用不同，因而不能互相代替。一旦道德代替了法律，这样势必引起疏于立法的建设，而不利于法律制度的健全。所以，道德作用的发挥应以法律健全为基础。同时，泛道德主义注重人的善性完善，不可避免的为人治奠定了基础。
三、“仁政”影响社会主义法治理念的形成。
“性善”多指良心本心是伦理方面的孝亲敬长的是非之心，孝敬为善，反之为恶。孟子反复强调，人人均知爱亲敬长，主张“人人亲其亲，长其长，而天下平，亲亲，仁也；敬长，义也；无他，达之天下也”。[21]董仲舒认为的至善即“圣人之善”为“循三纲五纪，通八端之理，忠信而博爱，敦厚而好礼”。[22]在儒家宗法伦理观念的诱导下，民众在内心形成了一套伦理标准，在这个标准之下，人们不断的实践伦理，以此作为自己的向善。
儒家实施“仁政”前提是强化伦理道德观念，重申宗法规则，遏制了民众独立人格的产生。以“性善”为哲学基础构造的宗法社会注重身份规则，身份规则界定了每个社会成员在家庭中的地位、权利、义务，同时也就界定了其在社会的地位、权利、义务，藉此成为在立法、司法诸方面衡量人们的罪与非罪、罪刑轻重的根本尺度。宗法伦理注重的身份规则之所以不会产生独立自由的市民身份，是因为在专制时期，身份规则是一切社会关系的基础，个人从来是作为宗族的“零部件”而存在的。表面上看 ，虽曾有过家庭、行会、帮会（江湖）、僧道等民间团体，但它们通行的都是人身依附规则即个人人格被吸附消溶于集体人格中的规则，具体的说，都是家族的摹本，即便是国家也是如此，个人的人格被家族人格吸附，势必造成个人人格的不独立，不利于民法的发展，不利于社会主义法治理念的形成。
社会主义法治理念的形成对法治建设的意义十分重大。然而由于传统“仁政”思想的影响，使民众对个人人格的独立缺乏必要的思想准备，在他们的法律意识中最多的还依然是与生俱来的“善”性。对于民主、自由、人权、平等、权利等法律观念的培养，“善”性的土壤显得如此贫瘠。一直以来，皇权统治之下的民众在“人性善”的驱使之下不断的体现伦理，实践伦理，都被看成一种没有理性的动物，一种被统治者珍惜爱护的客体。在这种情况下，个人的人性已被扭曲。因此，中国社会主义法治，应该是更尊重、顺应和完善人性，同时充分重视人的社会性，二者不可偏废。加快建设社会主义法治进程，首要的仍是改造民众思想意识中的“善”性。民主、自由、人权、平等、公平竞争等西方法观念的基本精神的宣传是必要的。只有重视提高全民的理性，才是法治进程的根本动力。
众所周知，西方的法制传统以“人性恶”为逻辑起点建立了先进的法治模式；而中国的法制传统以“人性善”为逻辑起点建立了人治的模式。推进现今中国的法治进程，必须借鉴西方法文化的精髓，克服“性善论”的弊端，摒弃传统法文化的糟粕，中西结合，是中国法治的必经之路。
首先，树立依靠理性、科学的法律制度制约权力的观念。西方人认为人性是恶的，沿用至今的法律制度充分体现了防恶的目的，公法之设，在于防范公共权力的滥用，私法之设在于抵御公共权力对社会个体权利的侵犯。西方的这种价值理念从古希腊柏拉图和亚里士多德开始，经基督教“原罪说”的深化，至洛克、孟德斯鸠集大成。对人性的不信任，依靠理性、科学的制度约束权力贯穿了法治的始终。传统中国受“性善论”的影响，相信人性本善，崇尚道德修养，对权力依靠道德约束，认为掌权者是道德至善的化身而不会为恶。但是，人性在现实中受客观环境的限制及自身各种自然欲望和心理素质的限制，使人性的向善之力较之趋恶之力要脆弱的多。所以，中国的法治必须借鉴西方的法治经验，树立依靠法律制度约束权力的观念。以理性、正义、科学为依归的法律制度是推进法治进程的有效工具，因为制度的趋善要比个人的趋善要坚强的多。只有在制度的约束下，权力为恶的可能性才降至最小。在法律制度健全的前提下，才能切实推进社会主义法治进程。
其次，克服泛道德主义的流弊，合理界定指导法律的道德范围。在西方，占主导地位的自然法学派认为法律是达到一定道德目的的手段。因而法律必须服从道德。不道德的法律被称作“恶法”，西方的道德至上，一开始就强调它是“自然正义”，是如自然科学定律一样的纯粹理性。所以指导西方法律的道德是理性、正义、公平，体现于法律之中则在于重视个体之间的平等、自由、权利等观念。与西方相比，受“仁政”影响，传统中国认为“善”是一种价值体系，符合善的便是道德的和合法的。所以，中国的道德与西方的道德有本质的不同。中国的道德至上，一开始就是宗法至上，是重亲疏贵贱尊卑长幼之分而否定平等、自由、权利的道德。它首先是人的情感、本性而非客观，以此为基础的法律自然缺少理性。克服泛道德主义的流弊，必须把握法律与道德的关系。法不能脱离道德，指导法律的道德只能界定在公平、正义、理性而非其他。社会主义法是从国家立场出发对人们行为的评价，包含着立法者关于什么是正义与非正义、善与恶的价值判断。必须纠正人性善造成的不重视个人正当利益，轻视个人尊严、价值和权利的错误倾向。同时也要认识到法与道德不是孤立存在的，是经济基础的反映，重视法治建设的前提是加大经济基础的投入，这样才会推进中国的法治建设。
第三，克服人格的附属，不独立、不自由之弊，建立自由、平等的市场经济下的人格制度。西方的法律秩序，从古希腊罗马到近代，虽然有变革，但基本上可以视为商业性、市场性法律秩序。这种法律秩序注重人的独立、自由、平等，人生来都应有基本的权利，任何人只要具备完全行为能力，则处于可与任何人订立契约，独立处理自己的权利义务，互相有偿给付利益的平等地位。这种法律秩序是西方商品生产关系的反映，是市场经济的产物。在中国则不然，在专制社会里，长期的小农经济所造成的自闭体系，根本无法形成正常的商品生产交换关系。经济条件本身不具备，“仁政”统治思想长期对民众的麻木，造成中国法治的积弱积贫局面，因此独立、自由平等的个人身份或人格从未在中国真正确立。因为这种身份或人格不存在，所以现今的法治才要靠外力来改变。借鉴西方法文化，重心在于强化个人权利意识，培养民法所要求的人格独立。个人独立、平等、自由的人格观念确立，必然促进社会主义法治的长足进步。同时也要注重发展社会主义市场经济，法律意识及价值形态作为上层建筑的一部分，由经济基础决定，是经济基础的反映，经济的发展必然促进法律意识的根本转变。
国家的富强，民族的昌盛，法治环境是必不可少的。传统中国受“仁政” 思想的影响贻误了法治进程。在新世纪之初，建设社会主义法治国家已经写入庄严的宪法。在摒弃传统法文化中糟粕的同时，我们要借改革之春风，大胆吸收借鉴西方法文化的精髓，博采众长为我所用，以此推进我国社会主义法治建设。


作者单位：如皋市人民法院
[1] 《孟子·公孙丑上》；
[2] 《左传》；
[3] 《礼记·哀公问》；
[4] 《孟子·离娄上》；
[5] 《孟子·公孙丑上》；
[6] 《孟子·公孙丑上》；
[7] 《春秋繁露·天辩在人》；
[8] 《春秋繁露·基义》；
[9] 《论语·颜渊》；
[10]《史记·李斯列传》；
[11]《孟子·公孙丑上》；
[12]《孟子·尽心上》；
[13]《孟子·尽心上》；
[14]《孟子·公孙丑上》；
[15]《孟子·滕文公上》；
[16]《孟子·滕文公上》；
[17]《孟子·离娄上》；