能动司法：人民法院在社会管理创新中的路径选择

尹振国

当前，我们正处于社会转型期，我国社会呈现出经济成分和利益多样化、社会生活方式多样化、文化思想形态多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业方式多样化这“五个多样化”的复杂趋势。随着我国经济、社会的飞速发展，广大群众对公共管理和公共服务的期待和要求不断提高。与经济、社会快速发展的形势相比，我国社会管理、社会建设相对滞后，不能适应社会主义现代化建设的需要。因此，推动社会管理创新是一个刻不容缓的重大课题。
一、能动司法是法院参与社会管理创新的路径选择
社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新的目标就是形成包括科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制和完善的社会应急管理体制机制在内的对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。
社会管理创新是社会管理完善和发展的“主发动机”。社会管理创新是一个复杂的、综合的系统，要确保其始终发挥应有的重要作用，就必须建构相应的系统机制予以支撑。推进社会管理创新的核心，关键就是发挥各方面治理的能量，来促进和完善社会管理，以推动建立有效的、完善的社会管理和控制网络。
当前，中国的社会控制机制正在经历由意识形态控制向法律控制的转变过程，正在经历由人治或半人治向法治的转变过程。这一过程，也正是中国法治生长和发育的过程。法治不仅是一种治理国家的方式，更是一种社会管理的方式。因此，法治与社会管理创新息息相关。
在现代国家，法院在社会管理中的角色越来越重要，用法律规则规制社会生活的实践越来越普遍，法院不仅要履行传统的解决纠纷的职能，而且要调控社会秩序、实施权力制约、规制社会政策。司法工作对于社会管理创新机制制度的形成和不断完善，提高其制度化、法制化乃至法治化的水平，都具有重要的规范、促进和监督制约作用。在我国，人民法院作为中国特色社会主义的建设者和捍卫者，不是社会管理的局外人，而是社会管理的积极参与者，要坚持把维护良好的社会管理秩序作为审判机关的重要职责，要增强服务大局、服务经济、社会发展的能力，自觉把自身融入社会管理之中。
“我们所讲的能动司法，简而言之，就是发挥司法的主观能动性，积极主动地为大局服务，为经济社会发展服务。”“服务性、主动性、高效性，是能动司法的三个显著特征。”这一重要论断，深刻揭示了当代中国能动司法的基本内涵。
因此，推进社会管理创新，是人民法院适应社会结构和利益格局发展变化，加强和改进审判工作的必然要求。人民法院要在社会管理创新中有所作为、大显身手，能动司法，充分发挥司法的能动作用是必然的路径选择。人民法院必须强化“为大局服务、为人民司法”的能动司法观，凸显司法的延伸功能和服务功能，大力推进社会管理创新。
二、人民法院在社会管理创新中的职能发挥
积极参与社会管理创新并充分发挥司法的规范、引导、调节功能是人民法院能动司法的生动体现。充分发挥刑事审判的打击犯罪和保护人权的作用，有利于维护社会的稳定，增加人民群众的安全感，为社会管理创新创造良好的社会环境；
充分发挥民商事审判对社会管理、道德建设的导向作用，有利于规范市场主体民事行为，提高基层社会管理水平，有利于弘扬社会道德和社会主义荣辱观，有利于提升公民的法律和道德素养；充分发挥行政审判的司法审查作用，有利于规范公权力的正确行使，保护公民的自由，为建设服务型政府创造良好条件。因此，人民法院只要能动司法，就能在社会管理创新中发挥一技之长、拥有一席之地
（一）要把保障和改善民生作为能动司法的出发点和落脚点
管理首先是服务，社会管理创新，要把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点。要着眼人民群众需求，以群众呼声为第一信号。人民法官为人民，人民司法为人民。能动司法必须以为民司法为方向，人民法院要把人民群众的诉求作为加强和改进审判执行工作的重点，把群众满意不满意作为衡量和评判工作成效的主要标准，充分发挥司法为民、司法便民、司法利民的作用，切实满足人民群众对人民司法的新期待新要求，竭力维护人民群众的根本利益。
一是要完善司法便民措施。积极推行诉讼引导、举证指导、权利告知、风险提示、判后答疑等司法服务措施，坚持就地立案、就地审理、巡回审判、简易纠纷速裁等便民利民诉讼制度，减少群众“讼累”，减轻群众的经济负担，使群众得到更加周到的司法服务。大力加强司法救助和法律援助工作，建立各项司法救助基金，落实刑事被害人救助和特困群体执行救助制度，对生活确有困难的当事人予以必要的生活救助，使弱势群体得到更多的司法实惠。二是充分发挥审判职能，对农民工劳动争议、劳资纠纷、工伤事故等案件，要认真做到快立、快审、快执，及时高效保护农民工的合法权益。依法审理好农村土地流转纠纷、征地补偿纠纷、农资质量纠纷等“三农”案件，切实维护农民的切身利益。三是畅通民意沟通和表达机制。高度重视涉诉信访工作，完善信访工作机制，妥善处理群众信访中反映的热点、难点问题，努力实现“案结事了、群众满意”的目标。认真贯彻落实最高院的“五个严禁”，抓好队伍建设，畅通群众监督司法的渠道，积极推进审判和执行公开，实现“阳光司法”，进一步增加司法的透明度和满意度，使群众监督司法、了解司法、支持司法。积极探索多元化的纠纷解决途径和方法，及时发现和化解社会矛盾，促进社会和谐。
（二）要以审判活动正确引导社会价值取向
“法律是最低限度的道德”、“恶法非法”，法律和道德密不可分，法律是弘扬道德的有效手段，道德是法律的评价标准和推动力量。司法的功能不仅仅是解决社会纠纷，而且是正确引导社会价值取向。司法行为不是孤立的就事论事、就案办案，还必须关注社会的评价和司法的效果。“彭宇案”一审判决就是一个不好判决，之所以说它不好，是因为该判决实际上是鼓励社会公众在他人遇难时事不关已高高挂起。果然“彭宇案”判决一出，很多地方的群众都不敢去扶倒在地上的老人了。该判决牺牲了社会的道德底线，是对社会向善价值取向的重大打击。因此，司法行为应当符合实情，体现公意，实现“情理法”的统一，实现法律效果与社会效果的统一。我们法官要在审判实践中，要自觉考量社会道德和主流民意，坚决杜绝与社会主流价值观明显相违背的案件发生，以最能反映广大人民群众普遍民意的理由回应社会关切，作出公正的、有说服力的判决。
（三）要发挥司法对社会的规制作用
我国古代思想家管仲曾说过：“法者所以兴功惧暴也，律者所以定纷止争也，令者所以令人知事也，法律政令者，吏民规矩绳墨也。”这句话的意思是说：法律是通过“令人知事”、“规矩绳墨”的手段，来达到“兴功惧暴”、“定纷止争”的目的。“在当前我国社会转型时期，复杂流变的社会关系亟待丰富完善的法律规则予以调整，不同社会主体的权利需要司法机关运用法律手段予以平等保护。但是，受立法难以避免的模糊性、滞后性等因素的制约，司法裁判经常会遇到法律依据不完备、不明确等问题，这给人民法院参与社会治理带来了困难。改进转型时期的社会治理，人民法院就必须充分发挥司法能动作用，通过法律解释、漏洞补充、法律拟制、法律推理等法律技术的运用，弥补现有法律的不足，妥善解决进入司法渠道的社会矛盾纠纷，而不是消极被动地等待立法的完善。”在人民法院审判活动中，严惩犯罪行为，调控社会经济秩序，规制公权力，弘扬传统美德，通过这一系列的司法活动，对社会管理过程中出现的不良现象起到社会规制的作用，积极参与信用体系建设等，为社会管理政策的制定提供支持。
（四）要进一步加大司法建议工作力度。
司法建议制度是司法机关对在司法活动中发现的、不属于司法机关处理的问题，向有关机关或单位提出的解决问题的意见和建议。它是中国特有的司法制度，是人民法院主动参加社会管理的重要手段。实践证明，人民法院积极开展司法建议工作，不仅有利于有关单位和部门及时有效地堵塞工作中的漏洞，弥补工作过失，健全各项规章制度，预防和减少各种违法犯罪及各种纠纷的发生；而且有利于引导单位和个人更好地知法、懂法、守法，在客观上起到法制宣传的作用，真正达到审理一案、教育一片的目的。“有为才有位”，法院只有真正重视这项工作，才能有效扩大办案的社会效果，积极促进社会各方遵守宪法和法律。



云南省保山市人民政府


保山市人民政府关于印发保山市行政机关政务公开实施办法的通知
保政发〔2005〕92号

　　各县、区人民政府，市政府各组成部门、各直属机构：
　　根据中共中央办公厅《关于进一步推行政务公开的意见》（中办发〔2005〕12号）要求，结合保山实际，制定了《保山市行政机关政务公开实施办法》。经市政府研究同意，现将该实施办法印发给你们，请认真组织实施。

　　二OO五年六月二十七日

　　保山市行政机关政务公开实施办法

　　第一章　总 则

　　第一条　为推进全市行政机关依法行政进程，加大对行政权力运行的监督力度，密切政府同人民群众的联系，促进公务员尽职尽责，提高政府办事效率，根据有关法律法规及政策规定，结合实际，制定本办法。

　　第二条　政务公开是指行政机关和具有行政管理、行政执法和社会服务职能的事业单位，在遵守党和国家秘密的前提下，将直接关系到群众切身利益的重大事项以及承办的有关群众切身利益的具体事项等情况向社会和群众公开，保障公民对政务工作依法享有的知情权。

　　第三条　指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大、十六届四中全会和《全面推进依法行政实施纲要》精神，以保障人民群众的民主权利、保护人民群众的根本利益为出发点和落脚点，提高行政机关行政行为的透明度和办事效率，切实加强对行政权力的监督，推动行政管理体制改革，促进依法行政，更好地为改革、发展、稳定的大局服务。

　　第四条　基本原则。推行政务公开要坚持严格依法、全面真实、及时便民的原则。要严格按照法律法规和有关政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都要如实公开。要按照规定的制度和程序，对应该公开的事项，采用方便、快捷的方式及时公开。

　　第五条　工作目标。使政务公开成为各级政府施政的一项基本制度，政府工作透明度不断提高，政府与群众沟通的渠道更加畅通，人民群众的知情权、参与权和监督权等民主权利得到切实保障。提高工作效率，方便群众办事。提高依法行政水平，严格依法管理。强化对行政权力运行的监督，从严治政，遏制腐败。进一步落实民主决策、民主管理、民主监督制度。

　　第二章　市县区政府的政务公开

　　第六条　市县区政府政务公开的重点：事权、财权、人事权。

　　事权公开的主要内容：本地区城乡发展规划，重大项目审批和实施，行政许可事项办理，征地拆迁和经营性土地使用权出让，矿产资源开发和利用，税费征收和减免政策的执行，突发公共事件的预报发生和处置，政府的重大决策、年度工作目标和执行情况，各类规范性文件和其它政策措施。

　　财权公开的主要内容：政府财政预算决算报告和预算执行情况，重大建设项目资金的使用和招投标情况，政府采购情况。

　　人事权公开的主要内容：领导干部任免、调配，公务员录用、奖惩，机构设置，以及行政管理体制改革情况等。

　　第七条　建立市县区政府新闻发布会制度。由市政府秘书长和县区政府办公室主任作为政府固定的新闻发言人，定期不定期召开新闻发布会，发布政务信息。

　　第八条　在《保山日报》及县区专版上开辟政务公开专栏，定期发布市政府和县区政府规范性文件；公布重点工作访谈录及责任部门、责任人和落实情况；就全市人民普遍关心的重大问题和关注的焦点问题，广泛征求群众意见，鼓励广大群众参政议政，献计献策，提高政府决策的民主化水平。

　　第九条　实行重大事项集体讨论决定制度，重大决策、重要干部任免、重大建设项目的资金使用，必须在广泛征求意见的基础上，按照有关规定公开。

　　实行预公开制度，对涉及群众切身利益、群众普遍关心的重大事项、重要政策措施，在正式决定或办理、发布之前将方案或草案公布，充分听取群众意见并进行调整后，再予以正式公开。

　　第十条　定期将市政府和县区政府系统办理人大代表建议、批评意见和政协委员提案的情况在新闻媒体上发布，增强办理工作的透明度。

　　第十一条　加强政府网站建设，推进电子政务，扩大网上审批、查询、交费、办证、咨询、投诉、求助等服务项目的范围，为人民群众提供快捷方便的服务。

　　第十二条　建立和完善市县区政府便民服务中心（大厅）。通过各类综合或专项行政服务中心（大厅），对行政许可公共服务等事项予以公开。

　　第三章　市县区政府部门政务公开

　　第十三条　市县区政府部门及行政事业单位公开的主要内容：

　　（一）部门依法享有的行政权力、权力运行方式和相应职责及职责的承担形式，行政相对人依法享有的权利和应尽的义务；部门保护相对人合法权益不受侵犯和督促相对人依法履行义务的具体措施。

　　（二）行政执法单位的执法依据、执法权限、执法程序、执法责任以及执法对象依法享有的陈述权、申辩权等依法应当公开的内容。

　　（三）行政事业性收费单位（含各类学校医院）的收费项目、收费依据、收费标准等。

　　（四）办理许可证、各种证照、各种审批行为的程序、条件、时限等。

　　（五）对部门作出的行政行为，当事人不服，寻求复议、诉讼、投诉的途径、方式、时限等。

　　（六）其他依法应当公开的内容。

　　第十四条　结合各单位实际，可采取张榜公布，建立固定公告栏，面对面告知，接待咨询、电话咨询，借助新闻媒体、计算机网络以及印发专门宣传品等多种形式实施公开。

　　部门工作人员的照片、姓名，审批收费等内容，应当在固定位置张榜公布。

　　第十五条　行政执法人员在执法过程中，必须遵守出示执法证件、说明执法理由、告知当事人享有的权利等项制度。在处理到两人以上利害关系人的事务时，不得在一方当事人不在场的情况下，接触另一方当事人。

　　对单位和个人提出审批、登记申请，有关政府部门必须接受，并出具回执（含收件清单）。不符合法律规章要求不予办理审批、登记的，收件单位应当书面告知其不能办理的理由和依据；属于手续材料不齐的，应在出具回执的同时一次性书面告知其申请应当补充（含修改）的文件、资料和其他事项。

　　第四章　乡镇政务公开

　　第十六条　乡镇政务公开的主要内容：

　　（一）乡镇政府行政管理、经济管理活动的事项。主要包括：乡镇政府及有关部门的年度工作目标及执行情况；乡镇年度财政预算及执行情况；上级政府或政府部门下拨的专项经费及使用情况；乡镇的债权债务情况；乡镇集体企业及其他经济实体承发包、租赁、拍卖等情况；乡镇工程项目招投标及社会公益事业建设情况等。要重点公开其贯彻落实中央有关农村工作政策，以及财政、财务收支，各类专项资金、财政转移支付资金使用，筹资筹劳等情况。

　　（二）与村务公开相对应的事项。主要包括：乡村税费的收缴使用情况；计划生育情况；征用土地及土地补偿费、安置补助费的发放、使用情况；各村宅基地的审批情况；救灾救济款物发放、优待抚恤情况；水电费的收缴情况等。

　　（三）乡镇政府各部门和派驻站所公开的事项。主要包括：工作职责、办事依据、办事条件、办事程序、办事纪律、办事期限、监督办法和办事结果；执收执罚部门的收费罚款标准和收缴情况；上级主管部门明确要求必须公开的其他事项。

　　第十七条　乡镇政务公开的主要形式。各乡镇和派驻站所必须设立固定的便于群众观看的政务公开栏。

　　各地还可以根据实际情况，通过会议、广播、电视、便民手册、电子触摸屏等有效形式，予以公开。

　　第十八条　对于涉及群众切身利益的重要事项，每次公开后要认真听取群众意见。对群众提出的合理建议，要积极采纳；对群众反映的问题，要及时加以解决，暂无法解决的，要做好说明解释工作。

　　第五章　保障措施

　　第十九条　市县区政府在法制部门、监察部门内设立举报投诉电话，受理群众对政务公开的举报投诉。对政府工作部门不履行政务公开义务，符合行政复议法、行政诉讼法受案范围规定的，公民、法人和其他组织可向上一级行政机关申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。

　　对工作不力、搞形式主义的，要严肃批评，限期整改；对弄虚作假、侵犯群众民主权利、损害群众合法利益、造成严重后果的，要严肃查处。

　　第二十条　充分发挥舆论监督作用。要建立健全政务公开评议制度，把政务公开纳入社会评议政风、行风的范围，组织人民群众对政务公开的内容是否真实、准确、全面，时间是否及时，程序是否符合规定，制度是否落实到位等进行评议。

　　第二十一条　政务公开工作，要与强化监督相结合，通过政务公开方便人大、媒体和司法部门、人民群众加大对行政机关的监督，不断强化行政机关内部的监察、法制、审计等专项监督。

　　第二十二条　政务公开工作，应和行政执法责任制的推行工作相结合。通过政务公开，促使行政机关建立健全行政执法责任制、评议考核制、错案冤案追究制等执法责任制体系，同时对应当公开的各项执法责任制度，也应纳入政务公开的范畴，及时向社会公开。

　　第二十三条　政务公开工作，要与创建文明窗口和文明单位工作紧密结合，把是否按规定实施政务公开作为评定文明窗口和文明单位的条件，做到相互促进，相互发展。

　　第二十四条　各单位、各部门要成立或明确相应的机构负责政务公开的实施和监督工作，根据本实施办法规定，结合单位和各部门实际，制定具体的实施方案，并认真组织实施。

　　第二十五条　本办法由市政府法制局、市监察局负责监督实施。对不履行政务公开义务的单位，由法制部门、监察部门依照相关规定责令其纠正、给予通报批评，并可对有关责任人给予相应的处分。

　　第二十六条　本办法由市政府法制局、市监察局负责解释，自2005年7月1日起施行。